您的位置: 首页 > 关于CIDEG > CIDEG 观点

吴敬琏:在新的历史起点上全面深化改革发布时间: 2015-10-18

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),是中国新一轮改革的行动纲领和路线图。它在新的历史起点上,对以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面改革作出了重要战略部署。

    《决定》要求,以经济体制改革为重点全面深化改革。经济体制改革的总体要求,是“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,而“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。这是整个《决定》的总纲。紧紧抓住这个总纲, “发挥经济体制改革牵引作用,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应”,将引领中国改革开放进一步深入,一个更加成熟的市场经济体制构架将建立起来,这对实现中华民族的腾飞具有伟大的历史意义。

 

对现有体制缺陷提出的改革开放新要求

 

    三中全会《决定》是在总结过去30多年改革开放历史经验的基础上作出的新部署,也是针对现有体制缺陷所提出的改革开放新要求。

    要深刻理解《决定》,有必要了解中国改革开放所取得的成就和遇到的主要问题。

    中国现有的社会主义市场经济体制是通过改革开放突破计划经济(命令经济)的原有框架,在上世纪末期建立起来的。

    19921月到2月间,邓小平同志视察南方,明确指出“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别”。南方谈话发表后,得到广大干部群众的热烈响应,改革得以再次启动。199269日,江泽民同志在中央党校省部级干部进修班上发表重要讲话,指出“市场是配置资源和提供激励的有效方式,它通过竞争和价格杠杆把稀缺物资配置到能创造最好效益的环节中去,并给企业带来压力和动力”。所以,在当时理论界对改革目标提出的几种提法中,他明确表示倾向于使用“社会主义市场经济体制”这个提法。199210月召开的中共十四大正式决定:“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”,并且对社会主义市场经济体制作出了科学界定:“社会主义市场经济体制,就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”

    在改革目标模式确定后,经过一年多的研究准备,199311月,中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,按照整体改革、重点突破的改革战略,对市场经济各个子系统,包括财税体系、金融体系、外贸体系和外汇制度、社会保障体系、国有经济等子系统的改革,各个子系统改革之间的配合关系和时间顺序,做了比较细致的安排。从1994年开始,政府按照十四届三中全会的改革规划进行了财税体制、银行体制、外汇管理体制、国有经济体制、社会保障体制等多方面的改革。

    其后,1997年的中共十五大又作出决定,进一步界定国有制经济、公有制经济和私有经济在我国社会主义市场经济中的地位和作用,要求调整和完善我国所有制结构,以期确立 “公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度。正是根据十四大和十四届三中全会的总体设计和行动纲领进行的全面改革,使我们在上个世纪末、本世纪初初步建立起社会主义市场经济的基本框架。

    社会主义市场经济体制改革目标和基本框架的确立,解放了计划经济体制所束缚的生产力:中国人民的创新精神和创业能力释放出来,大量原来没有充分发挥作用的人力、物力资源得到了更有效的利用,通过引进国外的先进装备和吸收国外的先进技术,中国与发达国家之间在过去200多年间积累起来的巨大技术水平差距迅速缩小,出口的持续快速扩张弥补了内需不足的缺陷。这些力量共同造就了上世纪90年代以来中国经济持续的高速增长,中国也从低收入国家进入中等收入国家行列。

    但是,在上个世纪末、本世纪初建立起来的市场经济制度还只是初步的、不完善的,整个经济体制还背负着沉重的命令经济体制遗产,是一种“半市场-半统制经济”体制。这一体制的不完善性主要表现为,政府和国有部门在资源配置中仍然发挥着主导作用。首先,国有经济仍然控制着国民经济命脉,国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于行政性垄断地位;其次,各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力;第三,现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立,各级政府官员有很大的自由裁量权,通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动进行频繁的直接干预。

    体制的不完善性引致了一系列消极的经济社会后果。首先,1953-1957年第一个五年计划时期从苏联引进的粗放型增长方式造成的种种弊病,如资源过度消耗,劳动者收入提高缓慢,通货膨胀的反复出现,等等,一直困扰着中国经济。其次,双重体制并存造成寻租腐败也引起了大众的不满。

    面对这种情况,是继续深化改革,克服妨碍我国经济社会发展的体制性障碍,建设更加成熟完善的市场经济体制,还是强化从旧体制继承来的遗产,回归命令经济的老路,就成为各界人士关注的焦点,形成了不同的两种思路。

    一种观点认为,近年来发生的种种问题,都是缘于市场化的改革方向。因此,解决的办法,就是建立以国有经济主导国民经济、强势政府“驾驭”市场为主要特征的体制模式。这种体制模式能够正确制定和成功执行符合国家利益的战略和政策,体现 “集中力量办大事”的优势。它不但创造了30多年高速增长的奇迹,而且能够在全球金融危机的狂潮中屹立不倒,为发达国家所艳羡。

    另一种观点认为,中国过去30多年高速增长的奇迹来源于市场化改革解放了人们的创业精神,而强化政府的管控和抑制市场的作用,不但不能维持经济持续增长,而且会造成严重的经济社会后果。所以,唯一的出路在于坚持改革开放的路线,全面深化经济社会政治体制改革,完善社会主义市场经济体制。

    在不完善的市场经济体制下,与强势政府“驾驭”市场相适应的粗放型增长方式造成的资源枯竭、环境破坏、居民生活水平提高缓慢等问题愈演愈烈,宏观经济领域出现了货币超发、资产泡沫生成和国家资产负债表加速恶化等病象。如果不能尽快打破体制性的障碍,实现经济发展方式的转变,铲除权力寻租的基础,将不可避免地导致经济和社会问题。

    三中全会《决定》对强调市场在资源配置中的作用、还是强调政府“驾驭”和管控市场这样一个改革的方向性问题,给出了明确的回答。《决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点。核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

    《决定》要求 “紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,明显继承和发展了中共十四大以来关于社会主义市场经济的提法。过去中央的提法是要“使市场在资源配置中起基础性作用”。在我看来,现在把“基础性作用”改为“决定性作用”的重要意义在于,它表明了中央坚定、明确的态度。这样,就给全面深化改革指明了正确方向。

    正因为《决定》系统回应了多年来中国改革中关于改革目标和改革方向的问题,明确了以怎样的方式解决现实经济体制的突出问题,也明确了我们将要建立的市场经济,是一个消除了条块分割、向所有市场主体开放的市场,是一个消除了垄断和行政干预、在规则(法治)基础上实现有序竞争的市场经济。“使市场在资源配置中起决定性作用”和“建设统一开放、竞争有序的市场体系”,实质上是中国下一步经济体制改革的灵魂和纲领,也是新一轮改革的基本原则和检验标尺。

建设统一开放、竞争有序的市场体系

 三中全会《决定》提出 “建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。这一提法之所以重要,是因为如果没有一定的体制基础,市场在资源配置中的决定性作用是无从发挥的。过去我们虽然也提出过“要使市场在资源配置中起基础性作用”,甚至要求“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”,但是由于能够使市场发挥作用的体制基础没能建立或受到侵蚀,这种作用并没有能够得到应有的发挥。

    三中全会《决定》关于“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的要求切中现有市场体制的时弊,为全面深化改革所要达成的体制目标设定了基本框架。

    现有市场经济体制存在的最突出问题,就是“还很不完善”,主要表现在四个方面:一是“条块分割”、市场碎片化,需要强调建立一体化的市场和对所有市场主体开放;二是政府行政干预过多,行政垄断和地方保护使市场失去了不可或缺的竞争性质,因此需要强调恢复和保持市场的竞争性质;三是市场无序,采用不正当手段的恶性竞争手法泛滥,因此要强调在法治基础上的有序竞争;四是各类市场的发展程度参差不齐,商品市场发展也许还可以说差强人意,要素市场就发育程度低下,秩序混乱,所以需要强调加快市场体系建设。

    由此可见,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是经济体制改革的核心内容。它旨在使商品、服务、土地、资本、劳动力和技术等市场都建立在规则的基础上,进行平等有序的竞争,从而形成能够反映资源稀缺程度的价格,实现有效配置资源和建立兼容激励机制的功能。

    过去几年,官产学各界从现存问题入手,研究如何完善我国市场经济制度,对于如何建设竞争性市场体系,提出了进行改革的建议,其中最必须的改革有以下7项:1.明晰市场经济的产权制度基础,并保证不同所有制主体的财产权利都得到平等的保护;2.不但实现商品、服务价格的市场化,还要实现利率、汇率等要素价格的市场化;3.按照“市场化能办的放给市场、社会能办的交给社会”的原则划分政府的职能边界,禁止政府以“宏观调控”名义对微观经济活动进行干预;4.完善反垄断立法,严格执法,消除目前严重妨碍市场运作的行业垄断和地区保护;5.确保宪法所规定的公民权利不受侵犯和法官独立行使审判权;6.实行“法无禁止即可进入”的原则,简化工商登记手续,亲商利民;7.改进市场监管办法,实行“宽进严管”的发展,由事前监管为主转向了事中和事后监管为主,由实质性审批转向合规性监管。这些改革的要求和建议,都在三中全会《决定》中得到了程度不同的体现。

    首先,关于确立市场的产权制度基础。《决定》明确指出:“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础” “公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”;“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”;“坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。目前土地产权制度存在很大的缺陷,它既使农民的财产权利受到限制,也不利于新型城镇化的推进。《决定》要求:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”

    第二,关于实现价格市场化。《决定》要求,“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”。具体来说,要完善人民币汇率市场化形成机制,加快推进利率市场化;推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格;政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。

    第三,关于划分政府的职能边界。《决定》要求,进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。

    第四,关于反对垄断和实施竞争政策。《决定》明确反对垄断和不正当竞争。《决定》还指出:“防止地方保护和部门利益法制化”,要求进一步破除各种形式的行政垄断。对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业,“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化”。按照这一要求,现行的《反垄断法》关于行政垄断的规定显然需要进行修订,还需要设立强有力的反垄断执法机构,授权法院监督政府的行政行为、纠正不当行为的权力,要改变目前行政诉讼中只有具体行政行为可诉的规定,将可诉性扩及到违反上位法规定的行政法规。

    第五,关于建设法治国家。《决定》明确提出“建设法治中国”目标,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;强调“维护宪法法律权威”,“ 要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”;“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”“坚持法律面前人人平等,任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”;实现司法公正,“确保依法独立公正行使审判权检察权”;“建立公平开放透明的市场规则”;“建设法治化营商环境” ;深化司法体制改革和行政执法体制改革,“保证国家法律统一正确实施。”

    第六,关于实行“非禁即行”的法治原则。《决定》规定“在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。”在金融领域,《决定》要求:“扩大金融业对内对外开放,在加强监管前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”

    第七,关于改进市场监管。《决定》要求:“改革市场监管体系,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为”,“ 健全多层次资本市场体系,推进股票发行注册制改革,多渠道推动股权融资,发展并规范债券市场,提高直接融资比重。”

    总之,建设统一开放、竞争有序的市场体系,要按照《决定》所指出的: “必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。”

 

在市场配置资源起决定作用中更好发挥政府作用

 

    在如何处理好政府和市场关系的问题上,《决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这里,指出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的另外一个基本方面,这就是“更好发挥政府作用”。

    这里的关键问题是,在社会主义市场经济中,怎样才能更好地发挥政府的作用。多年来,各级党政领导机关管了许多自己不该管、也管不好的事情。广泛的行政干预和直接介入,以及国有大企业的行政垄断,压制了企业作为市场主体、技术创新主体的主动性和创造性。这使市场难以发挥其有效配置资源和建立兼容激励机制的作用。所以,要更好地发挥政府的作用,首要的事情,就是界定政府的职能,改变原有体制下政府无所不管的状况。市场经济条件下,市场可以办的,由市场去办;社会组织可以办好的,应当交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的,政府才应插手,也就是所谓的有限政府。有限政府职能范围有限,它所掌握的资源也与之匹配,而不能任意扩张。所谓有效政府,则是政府应当在纳税人的监督之下,改善政府的管理,杜绝贪污和浪费,做到低成本、高效率地为公众提供服务。

    《决定》对政府的职能作出了界定,指出政府的职责和作用主要是“保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵”。其中“弥补市场失灵”是总括性质的,“宏观经济稳定”、“加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序”是最基本的方面,“推动可持续发展,促进共同富裕”是要努力实现的社会目标。

    首先,维护宏观经济稳定是政府的基本职责。中国宏观调控体系由计划经济体系演化而来,还带有明显的过渡性特征。这特别表现在很多人将运用行政手段对企业和产业的微观经济活动进行干预也误认为“宏观调控”。一谈稳定价格水平,就去管制个别产品的价格。这样一来,不仅稳定物价总水平没有在源头上管住,反而破坏了市场通过相对价格变化有效配置资源的基本机制。《决定》明确指出宏观调控,就是以财政政策和货币政策为主要手段,保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期。这与现代市场经济的宏观经济管理理念相一致。按照这样的原则进行宏观经济管理,就可以避免政府在宏观调控方面的错位和越位行为,加强宏观稳定政策的针对性和有效性。

    其次,加强和优化公共服务是政府的另一项基本职责。在各种政府必须提供的公共服务中,为市场的有效运行建立一个良好的制度环境又是重中之重。《决定》一方面要求“最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批”;一方面要求 “保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序”, “建立公平开放透明的市场规则”,都体现了进一步强化这一方面职能的要求。

    再次,建立“统一开放、竞争有序的市场体系”,保证职能有限、治理有效的政府运转,都需要现代财政制度的支持。要以经济体制改革为重点全面深化改革。具体来说,需要规范预算外收入,同时完善税制,使税制结构与社会发展目标关系更紧密;需要进一步深化公共财政改革,调整和优化政府预算的支出结构,逐步退出一般竞争性领域,大力压缩行政事业经费,把经营事业单位推向市场,将财力主要用于社会公共需要和社会保障,增加教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施的保障力度;需要建立事权和支出责任相适应的制度,加强中央财政的支出责任,上移司法、义务教育、基本社会保障等具有全社会公共物品性质的支出责任,保证公共服务的均等化,同时减少专项转移支付,建立计算公式基础上规范的转移支付制度。对此,《决定》都提出了明确的要求。

 

打好全面深化改革攻坚战

 

    三中全会《决定》明确规定了全面深化改革的目标、重点和主要举措,为建设市场经济体制制定了一个很好的总体方案。现在的任务,就是努力使《决定》作出的各项部署落到实处。

    为了打好这场全面改革的攻坚战,一些基础性工作是必要的。

    首先,对即将展开的全面改革而言,需要特别注意维持一个比较宽松的宏观经济环境。

    根据过去的改革经验,在一个总需求大于总供给、各方面绷得很紧的经济环境下,全面深化改革的措施就很难推出,即使推出,改革的风险也比较大。鉴于流动性过剩、国家资产负债表里隐藏着很大风险的局面,近期不宜继续用放松信贷和大规模投资的办法维持短期增长率。对于短期宏观经济波动,除了注意灵活运用宏观政策措施来应对,还要用盘活资产存量、实施存量资产变现、资产证券化、偿还社会保障和公租房或有负债等措施,降低国家资产负债表的杠杆率,防止出现系统性的风险。《决定》要求编制全国和地方资产负债表,建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,都是保障宏观经济稳健的必要举措。

    第二,尽快启动大众关心、成效易于观察到的改革项目,聚集改革的支持力量,提高政府推进全面改革的可信度。

    改革没有大众的支持很难往下做,所以需要尽快推出一批改革项目,以下项目可以优先推出:

    ——各个部门清理和减少行政许可和行政审批项目,尽快整理公布公开透明的负面清单,加快各类市场主体依法平等进入清单之外领域;对于保留的负面清单项目,向公众给出充分的理由。

    ——推进工商注册制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

    ——对于重要的行政性垄断行业,采取有力措施,区分自然垄断环节和竞争性环节,尽快推出改革方案。

    ——针对公众反映强烈的空气污染问题,尽快推出有利于节能增效的税制改革方案。

    ——对于重要的产品价格,加快价格形成机制改革,在管住货币的条件下放开价格。

    ——鼓励和支持地方政府使用从竞争性行业退出的地方国有资本,充实社会保障基金、公租房基金等公共基金,改善公共服务。

    ——加快现有行业协会、商会与行政机关脱钩。通过加快行业协会、商会、学术、公益慈善、城乡社区服务等类社会组织在民政部门直接登记的制度,强化社会团体对深化改革的支持。

    我们必须清醒地认识到,贯彻执行《决定》并不是一件轻而易举的事情,它必然会遇到来自陈旧的意识形态和特殊既得利益的阻力和障碍,也会遇到体制转轨过程中由于经济社会系统各个环节不协调所产生的实际困难。

    中国在中华人民共和国建立初期,引进了苏联的经济和政治体制模式,时至今日,反映这种模式的思想意识仍然对人们有深远的影响。这种影响仍然会对建设中国特色社会主义的各种改革举措形成思想上的阻力。如果说观念上的障碍可以通过人文社会科学知识的普及和正确的社会舆论引导来加以克服,特殊既得利益方面的障碍将更加严重。由于近年来寻租活动体制基础的扩大,每一个领域的改革都会触及到这类以权谋私的既得利益,遇到的阻力也会更大。

    另一方面,旧体制虽然有很大的运作困难,但经过长时期的磨合,它的各个环节是大体能够相互衔接和配合的。一旦其中某些环节发生了改变,即使这种改变是进步性的,也有可能发生整个系统的运转困难。比如,当土地市场的运转如《决定》所说“赋予农民更多财产权利”、 “建立城乡统一的建设用地市场”、“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”、“保障农民公平分享土地增值收益”,过去一些地方政府赖以实施大规模城建投资的“土地财政”就可能难于维持,有些地方甚至发生偿还债务困难。

    这样,就要求各级党政领导以更大的政治勇气和智慧,打破障碍,克服困难,推进全面改革。

    据我理解,所谓以更大的政治勇气推进全面改革,就是要有坚决捍卫改革开放伟大旗帜的政治决心,克服来自旧意识形态和来自特殊既得利益的阻力和障碍。所谓以更大的智慧去推进全面改革,就是要以很高的专业素养和运作艺术,规避风险和解决体制转轨过程中必然发生的种种困难。

    总之,《决定》所规划的全面改革反映了全国人民的根本利益,习近平在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中说,党政领导 “一定要有自我革新的勇气和胸怀,跳出条条框框限制,克服部门利益掣肘,以积极主动精神研究和提出改革举措。”我们作为共和国公民、国家的主人,也有权利有义务来参与正在展开的改革,共同推动全面改革走向深化。

 

 

来源:《前线》2013年第12  在线出版日期:20131224


学术活动
主题论坛
专题研讨
学术沙龙
研究活动
研究项目
研究报告
成果出版
CIDEG文库
CIDEG研究论丛
CIDEG决策参考
CIDEG研究通讯
其他出版物
媒体报道
关于CIDEG
CIDEG 新闻
CIDEG 观点
CIDEG简介
CIDEG年报
联系我们