中国步入升级版的改革进程

十八届三中全会关于全面深化改革的决定（下文简称《决定》）是中国继上世纪七十年代末十一届三中全会开启改革开放进程之后又一重大的、具有历史意义的改革纲领。它对当下中国经济、社会的重大问题给予了回应，确定了改革的方向、目标和时间表，成立了权威的领导和实施机构。这标志着中国已步入升级版的改革进程，改革前景可期，但改革征途不会是平坦大道。

政府职能：阶级专政—经济建设—国家治理

作为一个升级版的改革纲领，其目标的设置是“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，从而将改革的领域从经济扩展到政治、社会、文化、生态环境等各方面。市场体制是构成现代社会的一个重要制度，但经济的增长、社会财富的有效积累和合理分配都离不开民主、法治的政体，自由、多元、包容的思想市场和和谐社会。政府职能不应概括为阶级专政，因为运用国家机器对外捍卫主权、对内维护社会秩序和公民安全只是其中的一个组成部分；政府职能仅局限于“以经济建设为中心”，可以创造物质财富，但不可能构建真正的现代文明体。国家治理之道一是建立、维护现代社会的法规、制度，将政治、经济、社会、文化等各领域的活动纳入民主、法治的轨道上；二是秉承和倡导现代社会的伦理观、道德观和价值观，以实现人的精神世界和社会的和谐。

经济体制改革仍是重点

在“五位一体”的改革议程中，经济体制改革仍是重点。中国改革开放的成功经验是顶层设计（由上而下）和基层创新（由下而上）的互动，从经济到政治、社会，从局部（农村、沿海）到全局（城市、内陆），渐进式的、不断“试错”的过程。三十多年后的今天，我们对现实中存在的问题、改革的目标和路径应有更全面、更深刻的认识，但总体而言渐进式改革依然是最有效的方法论和实施途径。把经济体制作为改革重点首先是因为它关乎广大民众的直接利益，其次，当下社会对经济发展中存在的问题有更强烈的诉求和更广泛的共识；同时，经济体制改革也势必触及政治、社会、观念等其它领域的问题，为这些领域的有序改革铺垫基础。总之，单纯的经济改革不可能实现向现代社会的转型，政治、社会改革不可操之过急，但应有序、持续推进。

市场的逻辑和力量

《决定》指出，经济改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”。

现代市场体制的基本逻辑是：市场自由交易发现价格、价格引导资源配置，政府的功能是调节经济周波、提供公共产品、实施维护市场秩序的法规。在中国经济体制转轨的初期，政府曾扮演了推动市场化改革和促进经济增长的特殊角色，但随着市场的发育，这种角色不仅未能淡出，反而被特殊利益集团固化，从而挤压了市场空间，束缚了市场活力，扭曲了资源配置。这也引发了前一段学界和社会上关于所谓“中国模式”的辩论。《决定》对这场辩论做出了回应，明确界定了市场与政府的关系，重新规范了政府的职能，并提出了具体的改革措施，包括：企业注册、投资、股票发行从行政审批制转变为注册制；制定“负面清单”，赋予企业平等、自由进入非限制的领域；改变以GDP增长为主的地方政府政绩考核、评价体系；加大政府向社会提供公共产品的力度等。这些改革措施的实施将会推进政府职能的转变，大大减少市场运行的交易费用，有力促进企业的创新活动，使资源得以更合理、有效地配置，同时也会从制度上遏制愈演愈烈的设租、寻租、贪污腐败现象。

改变政府职能的阻力主要来自权力—资本结合的特殊利益集团，克服利益集团的掣肘，需要政治家的决心和权威，也需要民众的呼声和社会的压力，只有这样，改革的力量才能在这场博弈中取得实质性的成果。

“法治中国”：权力与权利

《决定》提出，推进“法治中国”建设，强化权力运行制约和监督体系；维护宪法法律权威，确保依法独立公正行使审判权检察权，完善人权司法保障制度。

法治是现代社会的基本制度，也是现代社会区别于传统社会的主要标志。法治的核心是规范权力与权利及两者的关系，其重点是对公权力的约束和对私权利的保护。长期以来中国严重存在以行政代替法律，有法不依、司法缺乏独立性、丧失公正性的问题。这种状况一方面严重打击了市场参与者的积极性，另一方面又为关系、人情、行贿受贿打开通道。

《决定》提出的具体措施包括：产权保护，即公有和非公有经济产权不可侵犯；推行“权力清单”制度，以约束各级政府对市场经济活动的干预；建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以防止地方政府对司法独立、公正的干预；废止劳动教养制度；改革户籍制度等。

现代社会对公权的制约是通过多元的权力制衡结构来实现的，中国长期以来是一个一元的政治权力结构。在现代化的进程中，这个结构也开始发生了一些变化，这表现为：人大立法和监督政府功能加强；司法的独立性提高；媒体和公众对公共政策讨论、对政府官员贪污、渎职的揭露等。这表明，法治的建设、司法的独立和公正依然有改善空间，但“法治中国”的建立仍有待政治体制的进一步改革，其中的关键是处理好党的领导和依法治国的关系。

价格改革：从商品市场到要素市场

自由交易形成市场均衡价格是市场体制的基本特征。中国于上世纪九十年代初基本完成了商品价格的市场化，但要素市场价格，包括能源、自然和矿产资源、资本、劳动力、土地等长期以来仍是管制或半管制的。

《决定》提出“完善主要由市场决定价格的机制”，其中主要包括：推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革；放开竞争环节价格；放宽市场准入、消除竞争性行业的垄断、规范自然垄断行业的管理；通过利率、汇率市场化改变资金价格扭曲状况；建立城乡统一的建设用地市场等。

价格，特别是要素价格的市场化改革是“市场在资源配置中起决定性作用”的基础条件，由此可以提高资源配置的效率。但短期可能会增加企业的成本、产生通胀压力；另一方面，价格管制、垄断经营滋生了由此获利的特殊利益集团。改革的成效、成败在相当大程度上取决于社会对改革成本的承受力和能否克服来自特殊利益集团的阻力。

财政改革：公共资源的获取和运用

《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并提出了财政改革的全方位部署。

财政的改革，一是要保持自身的健康状况和可持续性，合理、有效地获取和使用公共资源；二是要处理好中央与地方两级财政、财政与社会、财政与市场三对关系。改革内容包括：“建立全面规范、公开透明的预算制度”和“建立跨年度预算平衡机制”。“全面”应是全口径的概念，即规范各类“预算外收入”；“跨年度预算平衡”应通过建立“国家资产负债表”来实施管理；“透明”很难一步到位，只能逐步推进，这都需要《预算法》的规范。服务业“营改增”、农村建设用地市场化等会造成地方政府财政收支较大缺口，需要中央和地方两级政府重新划分事权和支出责任，这将是一场艰难的讨价还价博弈。财政和市场的关系主要表现为税收，改革措施一是通过提高直接税比重，推进服务业“营改增”调整结构；二是增加高能耗、高档消费、房地产、资源、环保方面的税种和税率。这些措施有利于稳定财政收入，促进产业结构调整，但会增加宏观税赋，为了减轻由此带来的压力，应减少和规范各种行政费用的征收，压缩、控制政府的消费性支出。

金融改革：有望取得实质性进展

金融业是现代经济的命脉，长期以来资金价格（利率、汇率）的扭曲是造成中国经济失衡的一个重要原因。《决定》对金融业改革提出的目标主要有三项：一、价格改革，包括利率、汇率市场化；二、资本市场开放和资本账目可兑换；三、放宽市场准入。这几项改革在近几年已在推进，在未来的三到五年中有望实现《决定》设置的目标。

金融业的改革要把握好“金融抑制”与“金融过度自由化”产生的问题和风险。总体而言，中国仍处于从“金融抑制”走向“金融自由化”的过程，但与此同时发达经济体金融过度自由化引发的金融危机、国际短期资本的跨境流动，中国出现的影子银行、房地产泡沫、地方政府的债务堆积都表明金融过度自由化在中国也已出现。所以，推进改革要解除政策障碍，激发市场活力，同时也要警惕监管不力出现的风险。

国企体制改革：核心是国有资本的有效配置

《决定》提出对公有制和非公有制两类企业在功能定位、产权保护、市场准入、政策待遇上要一视同仁，同时强调对非公有制企业的鼓励和支持；对国企提高上缴财政利润比例、划转部分股权给社保基金、鼓励混合所有制企业。这些改革有利于提高国企的竞争力，有利于改善对民营企业的歧视和挤压。同时，《决定》重申“公有制主体地位和国有经济主导作用”。这使得“一视同仁”、“公平竞争”要打折扣，“国进民退”的问题也难以从根本上改变。国企体制的改革有待于在认识上超越所有制的传统观念，国企的属性是政府财政投资形成的资产，是国家资本运营的载体。对企业的分类和相关政策应以商业性和公益性、自由竞争和自然垄断，而不是以国企和民企划分、制定。因此，问题的核心是国家资本如何更有效的配置，是通过国企参与市场竞争，还是配置到惠及广大民众的公共产品（也包括承担提供公益性产品的国企），这是一个有待进一步认识和解决的问题。

环保透支严重，改革还需加大力度

《决定》将环保提升到“生态文明制度建设”的高度。改革措施包括：编制“自然资源资产负债表”，并作为地方干部考评的重要内容；加快自然资源价格和税收改革；推行碳排放权、排污权、水权交易制度；吸引社会资本投入环保产业等。中国在经济高速增长的过程中付出了巨大的环境、生态、自然资源的代价，这不仅危及到民众的生存，而且会殃及子孙后代。这个问题的改善、解决已刻不容缓，要下大决心，做大量资金、技术的投入。其重点是压缩、控制高能耗、高污染的产业，特别是燃煤和汽车；同时，大力开发新能源和清洁能源；健全有关法律、法规，加大实施力度；运用财政税收和市场价格调节。以PM2.5为例，根据一些经济学者的测算，目前已制定的措施只能实现政府公布的目标（在2030年前将全国平均PM2.5从70降至30）的50%。因此，对这个问题还需做更深入的论证，制定更有效的措施。

其他值得关注的改革举措

在《决定》中还有一些重要的改革举措值得关注，这包括：反腐制度化、自贸区建设，教育、医疗、卫生等领域改革，放宽一胎政策，延长退休年龄等。这些改革对中国的社会、经济发展都会产生长远的影响。

改革红利的创造和获取

改革的红利主要来自：政府职能转变和健全法治降低市场交易费用、活跃交易、激励创新；价格改革促进资源合理、有效配置，引导增长方式从要素投入转向劳动生产率的提高；财政改革加大政府对公共产品提供的能力、缩小收入分配差距；税务改革有利于服务业的发展、改变过度依赖第二产业的状况；农村土地改革使土地供应多元化，有助于抑制土地、房产价格一路攀升的趋势；环保、生态的改善不仅使民众受惠，而且会创造环保、新能源产业的投资机会。

改革创造红利空间，红利的产生取决于改革的成效和成败，红利的获取则要通过竞争和创新才能实现。