关于《上海市公共数据开放实施细则》的政策解读

  为贯彻落实《上海市数据条例》《上海市公共数据开放暂行办法》，促进公共数据更深层次、更高水平开放，支撑上海城市数字化转型，我们编制了《上海市公共数据开放实施细则》。现将起草情况说明如下：

  一、起草背景和编制说明

  公共数据是行政管理服务和经济社会发展的重要资源，市委、市政府高度重视公共数据开放和开发利用，自2012年以来，大致经历了三个阶段：一是试点探索阶段（2012年至2018年），在全国率先探索公共数据开放工作，通过实施开放计划和推动训练数据集开放，公共数据开放数量初具规模，初步形成以开放平台为依托向社会提供公共数据的开放架构。二是巩固提升阶段（2019年至2021年），以《上海市公共数据和一网通办管理办法》和《上海市公共数据开放暂行办法》的出台实施为标志，公共数据开放工作持续巩固提升，涌现出一批经济价值较高、社会价值显著的示范应用项目，以赋能百业为主攻方向的应用格局初具形态，本市在《中国地方政府数据开放报告》《全球重要城市开放数据指数报告》等排行中多年保持第一。三是深化推进阶段（2022年开始），以《上海市数据条例》正式实施为契机，将公共数据开放与培育数据要素市场和抢抓数字经济新赛道等要求紧密结合，推动公共数据在更广范围、更深层次、更高质量开放，努力推动公共数据开放成为城市公共服务的重要组成部分。

  为进一步在实施层面优化和完善公共数据开放具体规则，2022年3月，我们启动了《细则》的起草工作，与复旦大学联合组建起草工作组，共同细化任务分工、倒排时间节点，推进研究论证和起草工作。在起草过程中，工作组深入研究国家法律法规和政策要求，充分吸收本市在公共数据开放中的实践经验，积极借鉴浙江、深圳、贵阳等地相关做法，征求听取了市财政局、市司法局、市交通委、市大数据中心、浦东新区等相关部门及社会公众的意见建议。共收到93条意见，经研究，采纳或部分采纳57条，未采纳36条，在此基础上，形成了本《细则》。

  二、总体考虑

  《细则》作为《上海市数据条例》《上海市公共数据和一网通办管理办法》和《上海市公共数据开放暂行办法》的配套文件，体例为部门规范性文件。《细则》立足“问题导向、效果导向、需求导向”，着重解决公共数据开放中存在的开放意愿不足、服务能力不强、产业生态培育欠佳等问题，对公共数据的开放范围、开放机制、开放过程、数据利用等方面进行细化、巩固与创新。

  《细则》强调本市公共数据开放工作必须坚持四个并重：

  1.坚持创新驱动与底线思维并重。创新是深化公共数据开放和开发利用的关键驱动力。《细则》在着力推动制度设计创新、积极鼓励利用方式创新的同时，强调坚持底线思维，守好公共数据开放和利用的边界，为开放机制探索定方向、定原则、定框架。

  2.坚持需求牵引和供给高效并重。需求与供给是公共数据开放的两个基本方面。《细则》既强调以需求为牵引，明确公共数据开放应与实际结合、与需求适配，也强调以高质量供给为保障，推动供需相辅相成、相得益彰、协调推进。

  3.坚持政府主导和市场主体并重。公共数据开放需要全社会多方主体的共同参与、包容众创、合作共赢。《细则》强调政府在公共数据开放中应主动有为，同时，应当充分推动多元主体有效参与，共同推动数据治理和提升数据质量，共同形成公共数据开放的强大合力。

  4.坚持高效开放和安全规范并重。效率与安全是公共数据开放的一体两翼。《细则》强调既要推动公共数据开放上规模、有实效、更便捷，也要不断加强公共数据开放全流程的安全防护，促进公共数据开放行稳致远。

  三、特色与亮点

  《细则》共7章39条，包括总则、数据开放、数据获取、信息系统与开放平台、数据利用、保障措施、附则等内容。主要亮点包括：

  （一）巩固既有成果，优化开放工作机制

  《细则》在巩固和拓展现有实践经验的基础上，对具体工作机制做出了细化安排，突出“三个优化”：

  1.优化清单开放机制。明确各部门应当每年组织对公共数据开放清单的综合评估评价，优化公共数据开放属性、开放程序，开展必要的安全审查，重点研究扩大公共数据开放范围的可行性，并据此对开放清单进行动态调整。（第九条、第十条、第十一条、第十二条）

  2.优化分级分类机制。依照《上海市公共数据开放分级分类指南》，进一步明确数据开放主体应当根据行业、区域特点，组织做好数据准备与分级分类，制定差异化的开放协议，不断扩大开放范围。（第十三条、第十四条）

  3.优化开放计划与组织机制。强调年度开放工作计划和示范项目建设，进一步细化开放计划与组织要求，明确需求征集范围与渠道，通过年度示范项目建设，加强公共数据开放与利用。（第六条、第七条、第八条）

  （二）强化需求牵引，扩展数据开放场景

  《细则》强调公共数据开放要以需求为牵引，深入了解、激发和回应社会需求，做到“两个主动”：

  1.主动征集开放需求。围绕经济、生活和治理数字化转型重点方向，推动公共数据开放从被动响应向主动服务转变，创新数据开放需求的征集渠道。（第六条）

  2.主动规划开放场景。针对数字化转型重点领域，开展应用场景规划和组织建设，加强优秀场景应用推广。（第七条、第十九条、第二十八条）

  （三）提升供给能级，推动开放提质增效

  《细则》强调公共数据开放要兼顾数量和质量，做到“三个注重”：

  1.注重创新数据交付利用方式。《细则》鼓励不同规模、不同行业和不同所有制企业参与公共数据开放利用。鼓励探索利用隐私计算、联邦学习、数据沙箱、可信数据空间等新技术、新模式进行数据交付。（第二十一条、第二十七条）

  2.注重提升数据质量。《细则》明确支持采用政府主导、市场主体参与的方式，开展数据治理。鼓励用户在数据利用报告中对数据质量和数据供给模式等方面提出建议，明确建立公共数据质量监督检查与评估机制，通过加强执行标准规范，开展数据治理、提升数据质量。（第十六条、第二十九条）

  3.注重建设样本数据集。《细则》明确提出依托开放平台建设高质量样本数据集，用户无需申请即可获取使用。（第二十二条）

  （四）营造产业生态，促进全社会创数用数

  《细则》强调公共数据开放中的企业众创，围绕产业生态培育做到两个“创新”：

  1.创新数据利用方式。《细则》支持数据利用主体对开放数据进行实质性加工和创造性劳动后形成的数据产品依法进入流通交易市场。鼓励数据利用主体与相关部门开展数据合作。（第二十七条、第二十八条）

  2.创新示范应用推广方式。《细则》明确建设优秀利用成果名录，并对创新模式好、可复制性强、溢出效应显著的优秀成果加强场景应用推广。（第二十八条）

  此外，《细则》也对公共数据开放申请、受理、处理、反馈、交付等开放全流程管理要求进行了细化。

  四、主要内容

  （一）总则

  第一条到第五条。主要规定了《细则》制定的目的、依据、适用范围和定义，确立了“创新驱动、需求导向、场景牵引、公平公开、安全可控、分级分类、统一标准、便捷高效、流程规范”的工作原则，明确了以市经济信息化委为主、其他相关部门统筹推进的开放工作体系。

  （二）数据开放

  第六条到第十六条。重点明确了公共数据开放要制定年度计划，提出了开展需求征集和建立示范项目等具体方式，规范了开放清单机制及清单动态调整的管理流程，确立了分级分类指南的制定与实施要求，明确了开放条件的设定原则与数据质量提升的管理要求。

  （三）数据获取

  第十七条到第二十二条。主要从公共数据获取的角度，规定了开放数据获取的基本流程。重点明确了有条件开放类公共数据的申请处理程序，提出了开放协议的制定、签署和备案方式，明确了数据准备和交付方式，创新性地提出了样本数据集的建设与开放要求。

  （四）信息系统与开放平台

  第二十三条到第二十六条。重点提出了信息系统建设需同步做好公共数据开放方案，明确了公共数据开放平台的建设方式、应具备的基础功能和管理规范。

  （五）数据利用

  第二十七条到第三十五条。鼓励对开放数据进行价值挖掘和开发利用，依法保护开发主体的财产性权益，同时加强全流程监管，对自然人、法人和非法人组织进行权益保护，对数据开放主体的违法违规行为及时处理。强调健全服务体系，鼓励关键技术和标准规范应用，对有突出表现的单位和个人给予表彰。

  （六）保障措施

  第三十六条到第三十八条。主要规定了与公共数据开放相关的安全管理体系、资金保障和评估评价等保障措施。重点对行业主管部门、大数据中心和各相关主体的安全管理职责进行了明确，对公共数据开放的经费来源、支持方式和支持范围等进行了规范，并对公共数据开放评估评价工作提出了具体要求。