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鲍静:评朱旭峰的著作《中国思想库:政策过程中的影响力研究》发布时间: 2015-09-25

思想库(也叫智库)作为影响中国政策决策和推动社会发展的重要力量已经受到越来越多的关注。党的十八大报告指出:“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用,建立健全决策问责和纠错制度”。在党的十八届三中全会上习近平总书记又进一步提出“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”的目标。思想库的发展和建设已经成为了党和国家领导人高度关注的重大议题。

要提高决策科学化水平,实现建设中国特色新型智库的远大目标,首要任务就是对中国思想库开展深入研究,搞清楚当代中国思想库的现状和特征,这样才能为思想库建设开出符合实际情况的良方。但是,与当前思想库在我国公共决策中日益重要的影响力相比,对中国思想库的研究则相对薄弱。因此,朱旭峰教授2009年出版的《中国思想库:政策过程中的影响力》一书作为国内第一部系统研究中国思想库的著作,受到学界的普遍关注。在本书中,作者从政治学和公共政策基本理论出发,结合社会资本、知识运用等相关理论,构建了一个适用于解释当代中国思想库影响力的理论模型。不仅如此,作者还对自己的理论模型进行了细致严格的实证检验和案例分析,从而勾勒出中国思想库在政策过程中的影响力发挥机理。

一、  全书逻辑框架及主要内容

全书分为八章。第一章为绪论,作者在本章阐述了研究思想库问题的意义、作者研究的思路、方法和全书结构安排。第二章为文献综述和理论构想,作者回顾了中西方理论界对思想库的研究,探讨了“思想库”和“思想库影响力”两个基本概念;此外作者还对与思想库研究相关的政治学理论、政策过程理论、网络与社会资本理论以及知识运用理论做出了评述。在第三章中作者聚焦于中国思想库,探讨了中国思想库的概念和分类,并回顾了自新中国成立以来中国思想库的发展历程。第四章是全书的理论核心,作者在前文理论综述和对中国思想库分析的基础之上,分别阐述了决定思想库实现影响力的“网络”和“知识运用”两个因素的作用机理,并提出了基于“社会结构”范式的思想库影响力分析框架。本书的第五、六、七章是实证分析部分。其中第五章的主要内容是对中国思想库影响力的各相关变量的设计和测量;第六章是对中国思想库影响力的定量分析,作者在前文的基础上提出了一系列的假设,并运用多元线性回归的方法对假设进行了统计检验。第七章则是比较案例研究部分,本章中作者通过对六家思想库的个案研究,深入描述了中国不同类型思想库的发展现状、特点及行为逻辑,进一步验证了作者的理论假设。在第八章,作者对全书进行了总结,提出了解释中国思想库影响力的五个要素、对后续研究进行了展望,并就促进思想库参与政策决策过程提出了政策建议。本书最后提出中国应建立“政策思想市场”的思路。

最近几年, “政策思想市场”以及其相关概念,如“政策市场”和“思想市场”已经被学术界广泛接受,并且决策者也越来越重视不同思想库之间的政策辩论和思想交锋。那么作者是如何探讨中国思想库的影响力的呢?首先,作者将思想库的影响力界定为“思想库通过可观测到的行为,直接或间接的途径,使政策过程或政策决策者的观点发生改变,从而作出思想库希望得到的政策决策的目标”(第23页)。其次,作者将中国思想库定义为“一种相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”(第64页),并将中国思想库分为四类:事业单位法人型思想库、企业型思想库、民办非企业单位法人型思想库及思想库的雏形——大学下属思想库。其中事业单位法人型思想库为半官方思想库,其余三类为民间思想库。

在明确了基本概念之后,作者从结构主义出发,将思想库的影响力划分为三个结构层次:决策(核心)影响力、精英(中心)影响力和大众(边缘)影响力。思想库对于每个阶层的影响途径是不同的,对于政府决策者,建立畅通的沟通渠道是关键;对于其他社会精英群体,思想库可以通过发表学术论文、出版著作、召开研讨会等形式加强交流,向其输送政策观点;对于决策边缘的大众来说,思想库可以通过媒体来传播思想。

同时,思想库的影响力是通过网络和知识运用两个因素起作用的。思想库作为政策过程中的参与者,必须在政策研究以外的活动上投入精力,构建起一个影响网络。在这一网络中,思想库获得了表达自己政策主张的机会,同时赢得决策者观点的接受和社会认可。而思想库所建立和巩固起来的网络的结构,就是思想库的社会资本。思想库网络可以解构为行政体制网络、政府官员网络、社会精英网络和媒体网络。网络解决了思想库发挥影响力的“机会”问题。同时,思想库仅有网络是不够的,它还需要运用知识的“能力”和“战略”,以便于将知识转化为政策。在此作者将知识区分为三种: 1.“推”的知识:政策倡导能力;“拉”的知识:知识发展与政策民主化环境;“流动”的知识:转型与政策思想的传递。而不同类型的思想库由于在使用网络资源方面存在差异,因此会倾向于选择不同的知识运用战略来实现影响力。半官方思想库更倾向于通过行政体制网络直接向决策核心输送政策思想,然后政策思想库再逐级传播至社会中心层和社会边缘层;而民间思想库由于没有紧密的行政体制组织关系,会首先选择向社会边缘层的大众倡导思想,随着知识发展对民主化环境的促进作用,民间思想库有机会逐步进入社会中心层和决策核心层。

在构建了分析框架之后,作者需要对思想库影响力的各相关变量进行测量。基于前文社会结构的分析范式,作者设计了三个层次的思想库影响力指标体系。政策核心层影响力用思想库获得中央/部门领导批示次数和受邀参加政府咨询会议次数来衡量;社会中心层影响力用思想库中文核心期刊发表论文数和受邀参加全国范围学术会议次数来衡量;社会边缘层影响力则用思想库接受媒体采访次数来衡量。自变量方面,作者用思想库负责人个人的社会关系网络所带来的社会资本表征机构的社会资本,并将其划分为网络规模和网络地位两个因子。其中网络规模因子用于衡量思想库负责人在不同社会交往领域中的社会资本网络规模,它包括负责人认识的各级政府官员的数量(政府官员网络);负责人在其他社会或学术机构兼职的数量和参加的其他社会组织数量(社会精英网络);负责人认识的媒体人数量(媒体网络)。网络地位因子用于表征思想库的网络地位,用负责人的行政级别衡量,这体现了思想库的行政体制网络特征。在知识运用能力方面,作者用思想库负责人的学历衡量一般性的专家的“推”的知识运用能力;用各地知识发展指数来衡量知识发展水平对思想库发展的影响。其他相关变量还有思想库的类型、经费、人力资源、负责人的职业流动稳定性和社会交往投入时间等。

在此基础上,作者提出了一系列可供检验的假设。利用对全国301家思想库问卷调查所得数据资料,通过多元线性回归的方法对11个假设进行了检验。通过定量分析,作者发现:首先,网络是思想库影响力的最大源泉,嵌入行政体制网络、政府官员网络、社会精英网络和媒体网络的社会资本分别以不同的机理对思想库的影响力做出贡献;其次,思想库专家的知识倡导能力和社会的知识发展水平是思想库实现影响力的另一个重要决定因素,但是思想库专家的知识运用能力对影响力的贡献没有网络对影响力的贡献大;第三,不同类型思想库在运用网络和知识方面的战略明显不同,半官方思想库更倾向于通过行政体制网络实现政策影响力,而民间思想库则更多依靠思想库负责人个人的努力去建立组织影响;最后,与网络和知识运用相比,思想库的经济投入、人力规模和机构类型对实现影响力的帮助并不重要。作者对思想库的个案分析也同样证明了上述结论。

二、  本书主要特点及贡献

从全书来看,本书的最大特点在于其深厚的理论基础,以及定量与定性相结合的研究方法。在本书中,作者综合公共管理学、政治学和社会学三个学科的知识,以精英理论为基本视角,以社会结构为分析范式,以政策过程理论中政策网络与知识运用理论为起点,以社会资本理论和市场转型与社会分层理论为补充,构建了一个适用于解释当代中国思想库影响力的理论模型。同时,作者采用定性和定量两套实证分析,对自己的理论模型进行了细致严格的实证检验,从而勾勒出中国思想库在政策过程中的影响力发挥机理。为了得到中国思想库如何发挥影响力的第一手资料,作者历时数年对全国思想库进行了问卷调查,收集到了25个省(市、自治区)的301家思想库的数据。在定性研究方面,作者运用参与观察、深度访谈等社会科学研究方法,对中国具有代表性的六家思想库做了个案研究。作者先后访谈了20多位思想库负责人、研究人员、政府官员和相关领域专家。

本书的主要贡献在于系统阐释了中国思想库实现影响力的关键因素并建立了一个解释中国思想库影响力的理论模型。通过实证分析,作者发现了很多与我们思维定式所不同的结论。机构类型(即半官方思想库还是民间思想库)、机构规模等表面上看起来影响思想库影响力的重要因素,被证明并不是关键。而思想库拥有的政府官员网络以及建立网络中的社会资本才是思想库研究成果能否被政府官员注意的决定性因素,只要拥有足够强大的关系网络,任何类型的思想库都能够实现足够强的影响力。作者还发现,思想库的知识运用能力对影响力的贡献没有网络对影响力的贡献大,而决定思想库网络规模的是思想库专家个人的努力、个人的身份标识、人际交往能力等因素。因此对思想库来说,不但要产出高质量的政策思想,更重要的是拓展网络规模才能让政策思想影响决策过程,故而思想库负责人需要花费大量时间去认识更高级别的官员、更多的社会精英和媒体人士。

三、进一步研究展望

1.利益结构与思想库行为。作者在本书中采取了精英主义的理论预设,将政策过程看做是一种治理结构,也即政策过程是一个决策资源的动员过程。因此,思想库被视为社会结构中的知识精英。但在事实上,利益权衡也是影响思想库行为的原因之一,而且在当下,我们还缺乏健全的制度去保障思想库观点的独立性,思想库存在被钱权俘获的可能性。因此,如果后续研究能够从多元理论的框架入手,将思想库视为利益集团中的成员进行分析,相信也是很好的研究思路。

2.思想库发展信息数据库。作者在本书中采用2004年全国思想库的调查数据进行了一次时间截面上的研究。然而随着社会转型发展和改革的进一步深入,中国思想库必将产生与之同步的变化。后续研究如果能够持续实施全国范围的思想库调查,进而建立思想库发展信息的数据库,我们将得以观察思想库随时间流逝而变化的行为特征,这将对思想库研究大有裨益。

3.中国特色的“旋转门”。与发达国家思想库不同,中国思想库具有自己的特点。外国学者已经发现有些思想库专家被吸收进入政府部门成为政府官员;同时近年来我们也观察到一些退休的官员成为思想库的领导者或研究者。这是具有中国特色的制度创造,不同于美国的旋转门,但是目前还没有学者对此展开研究。

4.中国特色新型智库建设。目前中国智库的发展水平还相对落后,特别是政府尚未建立起系统有效的决策咨询制度和智库决策参与机制,并未形成以智库为中心的公共政策咨询体系和政策分析市场,智库提升国家软实力的作用均未得到充分发挥。研究者对如何解释中国智库在决策咨询体系中的地位和作用,中国特色新型智库的内涵是什么,如何建设中国特色新型智库这些重大问题的研究刚刚兴起。对于上述问题的研究,研究者们责无旁贷。

总之,中国思想库的研究才刚刚起步。在可预见的将来,随着社会问题和政治问题越来越复杂,中国政府也越来越重视决策咨询工作的开展,中国思想库在中国政策过程中的作用将更加突出,学者们对思想库的研究必将更加全面、系统、深刻。让我们共同期待更多好的研究成果问世。

 

来源:《中国行政管理》2014年第5期


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