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《财新网》沈华、史为夷:“走出去”战略扭曲了谁发布时间: 2015-09-25

史为夷 沈华 陈玲 | 文

 

政策导向和支持虽然是我国走出去战略设计的一部分,但客观上对企业行为造成了一定程度的非市场化扭曲,减弱了企业决策自主性和对投资风险的内化考虑。

 

中国实施走出去战略已有十多年时间,从数年前最初的国外直接投资接受国,一跃成为继美国、日本之后的第三大投资输出国。2012年,31%的对外投资来源于发展中国家,其中中国资本独占鳌头,成为继美国和日本之后的第三大投资输出国(UNCTAD, 2013)。不过,从中海油投资优尼科失败到中国工人和企业在发展中国家遭遇暴力,中国的对外直接投资也正面临着巨大风险。


 

政策支持降低了企业风险敏感度

“走出去”已经成为中国社会经济中的关键战略要素,除日本以外,很少有国家将此作为国家层面的战略计划来支持本国企业的国际化。中国的政策框架对企业行为有明显的影响。无论是国家最高层面的战略规划,审批程序,对对外投资的偏好性政策支持以及公共服务(信息提供),都会对企业的对外投资选择产生直接或是间接的影响。同时,除提供公共服务外,多数现有政策对企业投资风险决策有潜在的“外部化”影响,并由此会降低企业对风险的敏感性和采取风险规避行为。

不同类型的企业对现有的政策框架有不同的适应性。现行走出去政策对于不同性质的企业所起到的约束和影响作用又是不同的。国有企业承担国家战略使命,受到政策驱动和支持更多,风险和盈利外部化程度更高,相对于民营企业,其对风险承受能力更大,投资风险倾向更高。

从实证分析看,受政策驱动较大的企业投资风险倾向也更高,投资决策受我国和目的国之间双边协议影响较大的企业投资风险倾向显著较高。这个影响每升格一级,企业所选择投资项目所面临的国别风险就高出0.08到0.12个标准差。

我国和目的国之间双边协议,对企业走出去起到一个导向作用,也至少在双方政府最高层面为企业疏通了关系,扫除了障碍。但是,我国与一些欠发达国家的双边协议往往带有经济利益和对外援助相结合的特征。如果企业所承担的是外援项目,不仅风险决策外部化,企业盈利的压力也降低。综合起来,这些作用都会使企业对目的国风险的敏感度降低。

研究同时发现,对目的国政策的考虑对企业所投资目的国家风险关联较小。这和已有研究结果存在较大差异。依据国际政治经济现有理论,企业总希望能规避目的国风险,对目的国政策考虑较多的企业,应该会选择客观上风险较低的目的国。而我们的数据回归却没有发现这个规律 。

另外,企业得到的政策支持和企业所投资的目的国风险也呈正比。相对于不受任何政策支持的企业,受支持的企业所投资的目的国风险要多约0.16个标准差。政策支持一方面鼓励了我国企业走出去,另一方面也将走出去过程中的风险在一定程度上外部化了,降低了企业决策中对目的国风险的敏感度。

可见,政策导向和支持虽然是我国走出去战略设计的一部分,但客观上对企业行为造成了一定程度的非市场化扭曲,减弱了企业决策自主性和对投资风险的充分的内化考虑。

此外,除了国有企业受到的政策影响和支持,国有企业的其他特征同样导致了国有企业的高风险倾向。如,国有企业存在内部治理问题。

研究还发现,国有企业更倾向于依靠政府,而非市场来降低风险,但并没有证据表明国有企业的风险管理投入小于民营企业。风险管理并不仅仅受到激励的影响,同时还受制于资源约束。国有企业拥有更多的资产和人力资源来管理风险。对国有企业的审计和监督协议也激励他们要更好地管理风险。研究同时发现,国有企业对不同类型的风险有差异化的响应。在动荡环境下,国有企业对工人安全风险的关注要远远超过对财产损失的关注。

尽管战略计划对保障经济安全和国家发展具有重要意义,但政策制定者必须限制对企业“走出去”过程中的规划和偏好性支持,企业获得的支持必须得到严格的监督和评估。

 

细分“走出去”激励机制

基于此,我们认为,一方面,应该清晰划分国有企业在走出去过程中承担的战略任务,或是对外援助业务。在战略性领域,鼓励国家在投资过程中提供风险评估服务,设计相应的保险机制,避免国有企业在战略领域与非战略领域之间形成交叉补贴。同时,在非战略领域,政策制定者应该限制他们作为公共产品提供者的作用,为所有市场参与者提供公平竞争的机会,使得企业将对外直接投资风险内化到企业日常管理决策。

降低国家支持的作用和非战略部门的规制将会减少东道国的怀疑和不信任,特别是在西方国家对中国跨国企业的不信任。

此外,国有企业与民营企业在所有权性质、投资政策等方面的差异使得两者在走出去过程中呈现出不同的发展模式。在考虑对国有企业与民营企业差异化政策的同时,不可忽略两者在资源约束方面的先天性差异,这种差异对政府设定政策激励机制具有重要意义。

对于国有企业,需要清晰定位其在对外援助中发挥的作用,根据国家援助重点的转移,调整相应的风险管理策略,同时,进一步简政放权,减少对国有企业非战略性项目投资审批流程,降低国有企业对政府的依赖性;对于民营企业,需要进一步加强政策引导,提升其自身对风险的应对能力;对于两者的共性,政府可以通过更好的提供有关风险的信息服务来引导企业的风险管理行为。

 

 本文观点来自清华大学产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)研究项目《中国企业海外投资的风险管理和政策研究》

来源:《财新网》2014年08月27日 http://opinion.caixin.com/2014-08-27/100721950.html


 

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