2017年清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）设立《产业政策向竞争政策的转型研究》研究项目，由中国社会科学院工业经济研究所副研究员江飞涛，国务院发展研究中心研究员、沈阳市副市长张永伟共同承担。目前研究项目的部分阶段性成果——《产业政策中的市场与政府——从林毅夫、张维迎产业政策之争说起》将发表于《财经问题研究》2018年第1期。经作者授权，“清华CIDEG”对本文内容进行首发。

由于篇幅较长，全文内容分为上、下两部分陆续转载。

四、重新审视市场机制与市场失灵

重新审视产业政策中的市场与政府，需要更为深入地理解市场机制与市场失灵，以及市场与政府的关系。新古典经济学中抽象为“瓦尔拉斯拍卖人”的市场机制与市场失灵理论，已经为大家所熟知。但是，新古典经济学理论对于市场机制的理解过于简单，市场失灵又往往被赋予了过多的政策含义。奥地利经济学派市场过程理论对于市场机制有独到和真实的理解，对于市场机制及市场复杂动态过程有深刻的洞察，大大拓展和加深了对市场机制的理解，其主要观点及理论阐述亦为新古典经济学所接受[9]，并逐渐综合到主流经济学中[10]。王廷惠[10]详细整理和总结了奥地利经济学派市场过程理论关于市场机制、市场失灵的认识及相应理论，特别是该书第三章《“市场失败”现象的误解与“市场失败”的不可能性》详细地整理、介绍和总结了奥地利经济学派关于市场失灵的理论见解。但这些并没有引起中国学术界尤其是产业政策研究者足够的重视。因而，有必要从市场过程理论的视角重新审视市场机制及市场失灵。

(一)重新审视市场机制:基于市场过程理论的视角

在新古典经济学里，市场机制被抽象为“瓦尔拉斯拍卖人”，被看作是在完全信息情形下，通过价格的制定与调节以实现均衡的机制。新古典经济学假定市场主体具有完美信息，基于已知的偏好、技术、价格和成本等方面的完全信息，进行效用或利润最大化的决策。然而，在现实经济中，市场的参与者只具有近临和很有限的信息，相当部分的市场信息是分散为无数个人所持有的、特定的、主观的私人知识，这些知识是个人的、默示的、不完全的、模糊的、不规范的，这类知识不可能以集中、整合的形态出现[10]。因而，在奥地利经济学派看来，市场机制的核心并不是在完全信息(知识)情形下实现最优资源配置，而是发现知识，协调具有分散知识的私人行动，从而有效利用分散知识与私人信息，通过使得市场参与者充分利用互惠交换机会进而实现动态效率[11-12]。

在奥地利经济学派看来，市场机制是发现、传播和利用知识的强有力机制。市场的知识发现机制是企业家的争胜竞争过程，机敏的企业家在利润的诱惑下，总是试图不断寻找新的市场机会，不断尝试提供新产品、新服务，积极开拓新的要素组合方式，不断发现与尝试新的企业组织形态、新的内部管理模式，以及与之相适应的企业规模[12]。但是，生产者(或企业家)和消费者都不可能事先知道什么是更好的新产品与新服务、什么是更优的要素组合与生产方法、哪些企业更能成功地满足消费者需求。在分散知识和不确定性市场下，企业分散尝试、创新和竞争，市场的生存检验过程是通过不同个体向各种可能的方向尝试，经过持续的争胜竞争、优胜劣汰和生存检验过程才能发现这些知识并筛选出暂时的胜者。因而，市场的知识发现机制同时也是市场的生存检验过程与筛选机制[10]。

张维迎非常强调市场中企业家的作用，而对于市场优胜劣汰、生存检验的竞争选择机制阐述不多，这可能会带来一个误解:认为市场的发现与选择机制要优于政府，仅仅是因为企业家比政府官员更具有信息优势、更不容易在市场中犯错，似乎政府成为企业家政府、政府官员成为企业家官员，就能解决政府在产业政策制定中的信息问题。而在奥地利经济学派看来，企业家在决策时，同样面临有限信息和“无知”的问题，同样会犯错，但市场中的企业家是分散决策或分散试错的，通过市场的生存检验与竞争选择过程，能不断把错误的决策、错误的信息揭示出来，进而揭示出正确的信息与暂时的赢家(例如，更好的产品、技术、要素组合方式和更有效率的企业等)。这些信息在被市场过程与市场机制揭示出来之前，无论政府官员还是企业家都是无法获得的。这意味着产业政策的制定者即便能像企业家一样行动，但仍是无法克服有限信息或“无知”的问题。新结构经济学中，有为政府要选择“回报最高的技术创新和产业升级”进行集中支持，这首先就会面临无法克服的有限信息甚至“无知”的问题，有为政府根本无法获取足够的市场信息去预测或判断什么才是“回报最高的技术创新和产业升级”。

(二)对于市场失灵的进一步讨论:奥地利经济学派与新古典经济学派的不同看法

张维迎[3]在与林毅夫的辩论中提出“新古典经济学家所谓的市场失灵，其实是市场理论的失灵，不是市场本身的失灵”，但并没有给出进一步详细的解释，因而受到田国强的强烈批评，亦为很多人所质疑。其实，奥地利经济学派对于新古典经济学派的市场失灵有其独到的见解，这些见解对于更为全面地理解市场失灵及产业政策具有重要价值。

奥地利经济学派、新古典经济学派对市场失灵的不同看法源自对市场功能的不同看法。在新古典经济学中，将完全信息条件下实现社会资源的最优配置当作是市场的功能。新古典经济学以一般均衡模型的理想状态(帕累托最优)及其均衡条件为参照，去评判现实中的市场效率，现实市场与帕累托最优状态时的假设条件差异越大，其市场效率越低，将垄断、外部性、公共物品及信息不对称理解为市场失灵现象，并据此认为需要政府的介入或干预。新古典一般均衡理论作为基准理论或有其极端重要性，但在现实中作为是否引入政府干预的判断基准则会存在问题。因为，现实市场对理想市场的偏离，只能说明现实中的市场运行方式不同于理想模型中的描述，并不能证明现实市场缺乏效率，也不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率[8-13]。在奥地利经济学派的市场过程理论看来，市场的功能在于克服知识问题，在于发现和利用知识，并使得市场参与者充分利用互惠交换的机会进而实现动态效率，市场在这一方面从未失灵过。争胜竞争的市场过程，是迄今为止人类发现和利用分散知识最有效的机制。Kirzner[14]认为一般均衡理论语境推演而来的市场失灵，其隐含的市场自身的缺陷，实际上是想象出来的。Kirzner进一步指出，所谓市场不完善或市场失灵现象，更像是市场实现其真正功能的优势。新古典意义上的市场失灵现象，实际上正好是市场有效运作和发挥效率的具体机制与形式。

1.信息不对称、公共信息与市场失灵

奥地利经济学派市场过程理论认为，不完全信息和信息不对称是现实市场经济的常态，它意味着未被发现的利润机会，会激励企业家采取积极行动，随着企业家的争胜竞争过程及市场过程的展开，信息才能不断被发现、扩散，并在交易各方实现动态相对均衡，市场过程自身能内生出各种缓解与克服信息问题的方法，大多数情况下并不需要政府的介入或干预[10]。例如，保险市场中，保险公司通过提供不同的保险合同设计，识别和区分不同风险的投保人，以防止投保人利用信息不对称采取欺诈行为；而在金融市场上，金融机构可采用抵押品、信用评级、第三方征信评级机构、主银行制度等方式缓解和解决金融市场的信息不对称问题，金融机构的产生与发展就源于求解信息结构不对称带来的现实需要，通过实现规模经济与开发专门技术，金融机构能够降低交易成本，克服信息结构不对称所决定的外部性，提高资源配置效率；在经验产品市场，商标、品牌、卖方声誉、第三方认证及完善的产品质量保证制度，都是市场内生解决信息不对称的重要方式；在旧车市场，维修保证与第三方独立评估都是市场内生的有效解决信息不对称的重要途径。即便是具有公共物品性质的信息，同样能够在市场中内生出有效供给的多种方式[10]，专业的信息及信息服务提供商就是其一。例如，国际上鼎鼎大名的汤森路透(Thomson Reuters)、彭博(Bloomberg)，以及中国的Wind公司、我的钢铁网。同一行业内企业自行组织行业协会或商会也是专业的信息及信息服务提供商，为会员企业收集整理并提供行业信息是协会或商会的一项重要职能。

2.外部性与市场失灵

王廷惠[10]阐述了奥地利经济学派关于外部性问题的主要理论见解，其要点如下:第一，在奥地利经济学派看来，外部性是内生于市场过程的必然现象。负外部性的本质在于缺乏内部性的框架，在于制度基础存在缺陷(例如，环境外部性产生的主要原因在于环境产权界定不清晰、执行机制不健全)，而不是市场过程无法发现和利用分散知识以解决外部不经济问题，并非市场过程分析中的市场失灵。第二，正外部性不过是市场过程无意的、额外的结果，一部分正外部性体现了个人效率和社会效率的一致，并非市场失灵的具体表现。而动态的(正)外部性就是市场过程“发现知识、扩散知识与创新知识的精练表达”。例如，机敏的企业家发现新的市场机会及获得利润的机会，并被其他企业模仿的过程。第三，实际上，新古典意义上的外部性及其导致的市场失灵，主要原因在于权利界定不当，使得外部性内部化的成本过高，合适的产权结构能够实现外部性的内部化(例如，专利与知识产权、排污权的清晰界定及有效实施的情形下)。外部性及其导致的市场失灵应该被理解为权利初始界定出现了错误。第四，对于市场而言，市场会产生足够的激励，在给定的初始权利结构下，使得机敏的市场参与者自发形成各种组织来改变权利的相对边界，以实现外部性内部化，从而达到互惠合作的目的，市场本身并不存在所谓失灵。在充分开放的市场过程中，经济主体通过组织创新和不断试错总是能寻找到解决外部性问题的合适形式和方法[12]。

信息外部性问题是现代产业政策理论的重要构成，也被作为需要政府介入的重要依据。然而，奥地利经济学派对此却有不同看法，赫苏斯•韦尔塔•德索托[15]指出:信息是企业家意识到利润机会时不断被创造生产出来的，企业家从不断变化的价格束中，注意到以前未被注意到的调整和失调。企业家信息不能根据成本和收益进行配置，因为在企业家发现信息之前，没有人知道它的价值。只要企业家才能的自由发挥没有受到禁止和阻碍，那么市场中创造或生产出来的信息就不能被认为是“生产不足的”。根本就不存在能够确定市场创造和使用的信息量少于所谓的“最优信息量”的标准。

3.协调失灵

现代产业政策理论中，协调失灵是一种更为普遍的市场失灵，并会导致市场无法对资源进行有效的配置，因而需要政府以产业政策形式的介入[16]-[18]。松山公纪[19]对于协调失灵问题的看法很能体现奥地利经济学派对于该问题的观点，他认为协调失灵的逻辑并不能证明干预主义的合理性，市场机制在协调方面的失灵并不意味着政府应当干预。其原因在于对市场协调失灵的判断是依据不可达到的理想标准，不管运用何种协调机制，协调失灵都普遍存在。松山公纪还指出，试图说明市场协调失灵的理论模型都只是简单抽象，都假设存在完美信息，而现实世界面临的协调问题是非常复杂的，经济主体都只具有局部知识，这种建模方式对提高一个经济学家的技能有所裨益，但把这种模型作为现实世界的完整描述，以及判断现实的标准和考虑政策的依据，就会产生误导。【1】

以协调失灵为理由呼吁政府干预尤其是呼吁政府广泛干预的做法“是一个冒险的策略判断”，甚至是“一个危险的策略判断”。Rodrik[20]指出，政府在解决协调失败而进行干预时必须持谨慎的态度。事实上，市场主体同样能自发寻求到解决协调失灵的合适形式与方法。例如，在Rodrik[20]模型中出现的情况，在现实中，上下游企业会通过在对方的互补性投资中相互持股或通过签订有约束力的长期合约等方式来解决互补投资的协调问题。以苹果公司的手机产品为例，其研发创新链及产业链极为复杂，涉及到许多国家数量庞大的企业，以及这些企业大量的研发与生产的互补性投资，其中涉及到极为复杂、不同类型的协调问题，而这些协调问题均是通过市场主体自发的协调行为来解决的，并不需要政府的干预。松山公纪[19]还进一步指出，因为协调失灵无处不在，鼓励协调方面的试验就变得非常重要，他并不认为这种试验应在政府的干预或指导下进行，更优的协调方式可能来自于市场主体自发的创新试验。来自政府的协调努力对于解决某个特定的协调问题可能是有效的，但也会不可避免地限制来自民间主体自发的协调试验，并难以持续地进行协调方式或机制的改进。

市场主体自发协调的本质是交易和契约，当保障契约实施的制度体系不健全时，交易成本或者说协调成本就会非常高昂，市场自发的协调实验机制就会受到严重制约，进而导致协调困难或所谓协调失灵。真正意义上的协调失灵，其根源在于保障契约实施制度的缺失或缺陷，这在很大程度上仍然是一种制度缺陷。

在奥地利经济学派看来，市场体系的效率总是会受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约，新古典意义上的市场失灵，并不是市场本身存在的内在局限和不足，而是市场运行所依存的制度体系的失败，即制度失灵，这包括缺乏产权的界定与保护、缺乏维护契约的制度体系等制度上的失败[21]。当市场体系有效运行所必需的制度条件不具备时，不应该责备市场应该对结果负责，不应该将此时市场中的非效率现象数落为市场失灵，更不宜以此为借口引入政府直接干预资源配置的方式来矫正[10]。奥地利经济学派认为，对于新古典意义上的市场失灵，应首先考虑通过完善制度的方法，降低市场体系内经济主体自发协调与合作的交易成本，促进经济主体之间的交易与合作，为经济主体通过组织创新与不断试错来解决市场失灵问题创造有利条件。

五、产业政策中的市场机制与政府作用

(一)重新审视产业政策中的政府干预

抛开奥地利经济学派的极端观点，其关于市场机制、市场失灵的理论见解仍充满真知灼见[9]，这些理论见解有助于更为深入地理解产业政策中市场失灵与政府干预的必要性。基于新古典意义，市场失灵的产业政策理论强调，在市场失灵的领域，政府应以产业政策介入，以政府干预来替代市场、弥补市场不足。而在奥地利经济学派看来，以新古典意义上的市场失灵为由来引入政府干预，理由并不充分，在大多数时候也不是必要的，同时在政策工具选择时应尤为慎重。具体而言，以市场失灵为理由制定实施产业政策时，尤其是引入政府干预时，需要从以下五个方面考虑:

第一，新古典意义上的市场失灵，很可能只是现实市场运行方式不同于理想模型中的描述，并不能证明现实市场缺乏效率，也不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率。

第二，新古典意义上的市场失灵，是现实市场中的常见现象，也正是市场有效运作和发挥效率的具体机制与形式，市场主体创新、分散试错与市场竞争筛选的过程往往会发现有效解决市场失灵的方法和途径，并不一定需要政府介入或干预。如果以市场失灵为由引入政府干预，首先必须证明政府干预比市场内生的解决方法更有效率。

第三，市场机制的核心功能是发现和有效利用分散信息，政府在介入解决市场失灵问题时，必须考虑到政府并不具有市场机制的这一核心功能。政府在选择介入的政策工具时，必须要考虑到是否拥有足够的市场信息与知识来有效实施这些政策，进而能真正、有效地解决市场失灵问题。如果不能，那么实施干预性或管制性的政策就会是个危险的策略选择。

第四，市场失灵的根源在于市场运行所依赖的制度基础的失败。例如，外部性问题很大程度上是产权制定安排上的缺陷；而协调失灵问题在很大程度上是由于保障契约执行的制度不健全，导致市场主体之间的交易(协调)成本高昂。因而，解决市场失灵最为重要的途径是矫正制度基础、降低交易成本或协调成本，为市场主体自发寻求和发展解决市场失灵的途径创造空间。

第五，政府在介入市场失灵时，应充分考虑到市场可能会内生出更有效率的解决途径，其政策选择应以尽可能不阻碍市场自发寻求更好的解决途径为基本原则。从奥地利经济学派市场过程理论的视角来看，在解决市场失灵的问题上，需要市场与政府的共同作用，市场与政府是相互补充的关系。政府通过矫正制度基础、更好地界定产权、更好地保障契约执行，进而降低交易成本与协调成本，为市场主体自发寻求解决市场失灵和协调失灵的有效途径创造有利条件；市场主体则会在潜在利润的激励下，主动通过组织创新、合约设计等方式，通过分散试错来寻求解决市场失灵的途径，市场的争胜过程则会筛选出更具效率的方式。

(二)产业政策中的市场机制与政府作用:互补与协同

重新审视市场机制与市场失灵后，不难发现，将市场失灵(包括信息外溢、协调失灵)泛化从而强调广泛政府干预的产业政策逻辑是一个十分危险的政策主张，政府替代市场、驾驭市场或指导市场的产业政策模式并不可取。传统的选择性产业政策模式正是基于以上逻辑，政府选择主导产业、挑选“国家冠军企业”进行扶持，保护本国的衰退产业或企业。这种政策模式多以投资补贴、投资计划、公共银行贷款、生产限额、限价、准入管制和贸易保护等手段直接干预市场或干预竞争。

在重新认识市场机制与市场失灵后还会发现，市场是配置资源、激励创新、推动效率提升与产业转型升级最为有效的机制，市场机制亦会内生发展出解决市场失灵或协调失灵的许多方式，并会通过竞争选择过程筛选出更具效率的方式，政府介入市场失灵应极为审慎，并将政府干预行为局限在比较狭窄的范围内。而市场机制是否能充分发挥以上作用，高度依赖于政府所提供的制度体系的质量[22-23]。现代国家中，政府最为重要的职能之一就是建立市场经济有效运行所必需的合适的制度基础与制度框架，并促进市场体系的发育。政府提供的制度框架包括:界定并保护财产权利，保证公正契约得以执行，维护法律与秩序，提供标准货币，提供负有限责任的公司制度安排，规定破产程序，保障资本市场的长期稳定及有效运转等[10-24]。

越来越多的研究者与政府部门认识到，以直接干预市场为特征的选择性产业政策存在比较严重的缺陷，但在为产业创新发展创造良好条件这一方面，政府可以发挥重要作用，并主张应转为采用功能性的产业政策(或横向的产业政策、协调主义的产业政策)[25]-[27]。功能性产业政策在本质上是横向性的(即政策针对所有产业或多个产业)，“旨在创造有利于产业竞争力提升的框架性条件”，“为企业和企业家捕捉盈利机会、实现他们的理念、从事经济活动提供框架性条件”。这些框架性条件包括:良好的市场制度、维护公平竞争的市场环境、完善的公共设施、有利于创新和技术扩散的制度与环境、通过培训和教育提升劳动者技能、促进企业之间的合作等[28]。功能性的产业政策(或横向的产业政策、协调主义的产业政策)迥然不同于传统(旧模式的)选择性产业政策，故又被认为是新产业政策。

在新的产业政策框架下(功能性产业政策或横向产业政策)，市场及市场机制居于主导地位，但政府仍扮演着关键性的角色。一方面政府提供的市场基础制度的质量决定着市场机制的有效程度，政府推进制度改进的努力，也决定着市场机制能否更好地发挥作用；另一方面，市场机制的有效程度，还取决于政府为市场主体分散试错、自发协调提供多大的空间，替代市场的协调机制、过多干预市场都会大大压缩市场主体的行为空间，政府还必须约束自己的行为。在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域，政府仍需补充市场的不足。在新的产业政策体系中，与市场机制一起共同发挥作用的，是一个“有限”而“有效”的政府框架下积极作为的政府，政府“完善市场制度，增进市场机能，扩展市场作用范围，补充市场不足”。在新的产业政策体系下，市场与政府是互补与协同的关系，而不是替代的关系[29]。

在新的产业政策体系框架下，产业政策与竞争政策是互补与协同的关系。在这一框架下，政府不再将产业政策与竞争政策对立起来，而是充分认识到“竞争是经济增长的主要动力”，竞争是“创新、竞争力和增长的最重要的驱动力”，“竞争政策也是促进经济增长、生产率与竞争力提升的主要手段”[29]。因此，维护市场竞争也不再被视为产业政策的障碍，竞争政策与产业政策均被视作促进产业发展与竞争力提升的重要政策工具。其中，竞争政策居于基础性地位，产业政策必须服从竞争政策，遵循公平竞争的基本原则，也主要采用功能性、服务性的政策工具。例如，科技公共基础设施和服务体系的建设，提高劳动者技能，促进经济主体之间的交流与合作，支持科学研究及通用技术的研究开发等，这些政策工具的使用并不会对公平竞争产生不利影响。即便是促进创新与研发活动的补贴，也主要是以普惠的形式发放，主要针对竞争前的技术研发环节。

注：【1】 松山公纪在青木昌彦等主编的《政府在东亚经济发展中的作用——比较制度分析》一书中的第七章《经济发展:协调问题》一文中详细阐述了其关于协调失灵的经济学见解。

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内容来源：本文为《财经问题研究》约稿，将发表于《财经问题研究》2018年第1期