2017年清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）设立《产业政策向竞争政策的转型研究》研究项目，由中国社会科学院工业经济研究所副研究员江飞涛、国务院发展研究中心研究员、沈阳市副市长张永伟共同承担。目前研究项目的部分阶段性成果已发表于《学术与探索》2017年第8期。

“清华CIDEG”特将研究内容简要介绍如下：

摘 要:长期以来，中国实施以推动集中、打造大规模企业集团为导向的产业组织政策，这种导向产业组织政策的政策逻辑与理论依据均存在较为严重的缺陷，政策效果不佳并且带来一系列的不良政策效应，对于产业的转型发展与效率提升产生了许多不利影响。中国产业政策部门应充分认识到“市场竞争及其优胜劣汰机制是推动产业组织自发优化调整的原动力”，并且调整产业组织政策的方向。市场竞争及其优胜劣汰机制充分发挥作用的基本前提是公平竞争的制度环境，而当前不正当竞争、不公平竞争问题非常突出，因而中国的产业组织政策应转为通过构建公平竞争的市场制度体系、促进公平竞争，以市场竞争及其优胜劣汰机制来 推动产业组织结构自发的优化调整。

关键词：产业组织政策；公平竞争；市场集中；政策调整；产业集中度

一、引言

在中国，产业组织政策是中国产业政策的重要构成。不同于发达国家以反垄断（关注市场结构高度集中可能带来反竞争效应）) 与支持中小企业发展为核心的业组织政策，中国的产业组织政策尤其是在传统行业实施的产业组织政策，一直是以推动产业集中、打造（或者培育）大规模企业集团为核心的。这种产业组织政策的基本思路与理论逻辑，一直从 20 世纪 90 年代延续到现在。这种政策思路和逻辑的形成，在很大程度上是受到日本 20 世纪五六十年代产业组织政策及相应理论的影响。然而，这种产业组织政策及其政策理论逻辑在日本已经广受质疑并被逐渐弃用，在中国推行效果也不尽人意。有鉴于此，本文力图更为深入地探讨中国产业组织政策及理论依据，以厘清理论认识上的误区，揭示相应政策及政策依据上存在的主要缺陷。

二、以集中为导向的中国产业组织政策

中国实施以推动集中为导向的产业组织政策由来已久。在 20 世纪八九十年代，产业组织政策就是产业政策的重要构成，且产业组织政策的重点就是通过限制新企业的进入、严格投资审批、扶持重点企业（定点生产）、关闭“五小”、推动企业兼并重组、组建企业集团等形式打造大规模企业与推动生产集中。当时相关政府部门认为，中国产业组织方面的问题主要是生产集中度过低，中小企业挤占大企业的市场与资源，导致重复建设等，这些问题会降低行业甚至整个国民经济活动的效率。这一时期的经济理论界也有不少学者支持这种观点，而支持的理据多源自日本的相应研究。

进入 21 世纪以后，中国强化了产业政策的运用，作为产业政策重要组成的产业组织政策亦得到了强化。产业组织政策仍是以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。而在治理重复建设或产能过剩的产业政策中，“提高集中度与打造大规模企业”亦被作为重要的政策手段。近年来，中国出台了促进兼并重组专项政策，并赋予其诸多重要政策目标，如 2010 年《国务院关于促进企业兼并重组的意见》发布; 2014 年《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》出台。

三、集中导向产业组织政策的基本逻辑、理论依据及其缺陷

中国相关政策部门实施的以推动集中为导向的产业组织政策，其政策逻辑可以归纳为以下三个方面，这些政策逻辑及其理论依据均存在较大缺陷。

一是行业内企业规模过小，不能充分利用规模经济，必须推动市场集中，打造大规模企业，从而充分利用规模经济。

第一，从经济学的角度来看，规模经济并不会随着企业规模扩大而一直存在，当企业的规模扩大到一定程度时，企业的内部组织成本、信息成本、管理成本以及委托代理成本会快速上升，并会带来X 非效率问题，进而会制约规模经济效应的产生，并最终导致规模不经济。

第二，企业规模并不是企业效率的唯一重要的或者系统性的决定因素，企业的效率往往取决

于企业的综合能力，即企业的技术能力、管理能力、应对市场的能力、人才质量、所处地区的要素禀赋、技术装备和企业所具有的其他资源，以及协调各种资源与能力的协调能力。

第三，与发达国家比较企业规模的大小，并没有经济学意义，企业规模应该是社会分工发展中适应市场的性质而确定的。

第四，政策部门及一些学者虽然一再强调钢铁、汽车、有色金属等行业的规模经济性，但是这些政策部门及学者并未对这些行业的规模经济情况进行了严谨的实证分析。

第五，现实中大规模的企业表现得更具有效率优势，并不一定是规模经济的结果，而更可能是高效率企业在长期的市场竞争中不断扩大其市场份额与生产规模的结果( Stigler，1958) 。

二是低集中度的市场结构会导致恶性竞争（不当竞争、无序竞争）或者过度竞争，低集中度的市场机构是低效率的，高集中度的市场结构（或者松散型寡头垄断的市场结构）才是最有效率的市场结构，因而必须推动市场集中，以形成有效竞争的、高集中度的市场结构。

第一，认为低集中度市场结构会导致恶性竞争或者无序竞争的看法是令人质疑的。如果相应法律法规健全，无论是高集中度的市场结构，还是低集中度的市场结构，不正当竞争行为都能得到有效约束。行业中存在的不正当竞争行为，跟集中度高低并无直接的因果关系。

第二，至于激烈的价格竞争，是否属于无序竞争或者恶性竞争是值得商榷的，在产品由高速增长期转向成熟期，或者在经济周期性波动的衰退期时，企业间会进行激烈的价格竞争，这种价格竞争会加快企业的优胜劣汰，以及加快过剩产能的出清，这是市场机制发挥作用的正常形式

第三，部分学者试图以“有效竞争理论”或“最优竞争强度理论”为依据，来论证松散寡头型的市场结构是最优市场结构，低集中度的市场结构偏离了最优市场结构，需要政府干预来推动市场集中，这种观点同样存在根本缺陷。

第四，各国同一产业发展阶段不同、各国市场规模不同、禀赋条件与所采用技术差异等，都会造成同一产业的市场集中度在不同国家可能会存在巨大的差异，以发达国家的市场结构与集中度水平作为判断本国市场结构是否合理的标准，并将其作为产业组织政策的目标是很不合适的。

三是市场结构的集中度低会带来产能过剩问题，通过兼并重组提高市场集中度可以治理产能过剩，促进企业兼并重组也能化解过剩产能等。

集中导向的产业组织政策往往以低集中度导致产能过剩作为其干预的重要理由，然而这一理由同样存在较为严重的缺陷。试图论证低集中度导致产能过剩时，往往会以“过度竞争”“过度进入定理”以及“潮涌”理论作为其理论依据。部分学者在论证低集中度会带来产能过剩时，往往会援引贝恩( 1959) 关于“过度竞争”的论述，而这是对贝恩相关理论的误读。

四、中国产业组织政策的不良效应

1．优胜劣汰机制受阻，不利于行业效率的提升。在汽车、钢铁、有色金属、船舶等行业中，以准入管制、投资管制等推动集中的产业组织政策，造成这些行业中优胜劣汰机制难以有效发挥作用，进而对行业的效率提升带来了显著的负面影响。许多在位大企业由于政策扶持与保护而缺乏竞争压力，生产效率偏低并且生产率提升缓慢，但是其市场份额却不断扩大; 而一些中小企业或新进入企业具有较高的生产效率且效率改进速度较快，但是受政策限制，这些高效率的企业难以进一步扩展规模与市场份额; 由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，( 除环境保护之外) 不必要的投资审批和核准也使得企业对市场需求增长和结构变动难以迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，还会带来设租、寻租等一系列问题，从而进一步降低行业整体效率。

2．“扶持大企业，限制小企业”推动兼并重组的产业政策导致了大量低效率重组或者形式上的重组。以钢铁工业为例，这种集中导向的产业组织政策导致大量低效率的重组，例如，鞍钢与攀钢的重组，本钢与北台钢铁的重组，武钢对鄂钢、柳钢、昆钢的重组，宝钢对八一钢铁的重组，首钢对通钢、贵钢、水钢的重组，渤海钢铁集团的重组，陕西钢铁集团的重组等，这些国企重组大多整而不合、重组效率较低。同时，这种政策还导致大量民营钢铁企业形式上的重组，唐山渤海钢铁集团、唐山长城钢铁集团、河北宝信钢铁集团、曲靖钢铁集团、湖北十堰钢铁集团、淄博齐鑫钢铁集团、邹平钢铁集团、临沂鑫德钢铁、山西京特钢铁等一系列民营钢铁企业的联合重组，均属于形式上的重组，并无任何实质性的整合。这些重组多是对于推动集中产业组织政策及相关政策的策略性应对行为，即大中型钢铁企业获得更多政策扶持，试图通过兼并重组进一步扩大规模; 中小型钢铁企业则为了避免被政策限制进行形式上的重组。刘川( 2016) 应用DID 的方法估计兼并重组对中国钢铁企业效率的影响，其结果表明，兼并重组对于企业效率提升并无显著影响。

3．“扶持大企业，限制小企业”推动集中的产业政策还带来了其他不良政策效应。钢铁产业组织政策中，“扶持大企业，限制小企业”的作为，使得大中型企业为获得更多扶持政策而进一步扩大规模，小企业则为了避免被政策限制、甚至被政策直接逐出市场而进行大规模投资，这在一定程度上使得行业的产能过剩问题更为严重。而试图促进兼并重组与严控产能的政策，反而使得兼并重组、产业组织的优化调整更为困难。以钢铁工业为例，“严格限制产能投资，新建产能投资以淘汰落后产能为前提”企业为了在异地投建新的产能，必须先重组当地的低效率企业，并淘汰这些企业的落后产能。这一政策倾向在很大程度上使得一些原本没有重组价值的企业，具有了“独特”的价值，使得低效率企业在重组过程中谈判能力有

了极大的提高，兼并重组方需要付出更大的代价，在整合过程中也面临更多的困难，并形成了许多重组失败和联而不合的案例，宝钢重组八一钢铁、广钢，武钢重组柳钢、昆钢，都是这种类型的典型案例。需要指出的是，推动集中的产业组织政策中，还存在诸多违反公平竞争原则的地方，例如，对市场准入的严格限制，对异地新建产能的严格管制，对大企业的扶持政策、对小企业的限制政策等( 江飞涛、李晓萍， 2012) 。

五、中国产业组织政策的调整

1．产业组织政策取向的调整。产业组织政策应放弃“扶大限小”的政策模式，通过构建公平竞争的市场制度体系，促进不同规模、不同所有制企业公平竞争，以市场竞争及其优胜劣汰来推动产业组织结构自发的优化与调整。

2．产业组织政策调整的建议。市场优胜劣汰机制，会使得资源和市场份额不断地向优势企业集中，能推动产业组织的自发调整和优化，因而让优胜劣汰的市场环境充分发挥作用是加快产业组织优化调整最为有效的政策工具。而建立公平竞争的市场环境是让优胜劣汰机制充分发挥作用的关键所在。

第一，需要调整产业政策取向。放弃当前以挑选特定产业、特定企业、甚至特定技术与产品进行扶持的产业政策模式，将政策重点转为“放松管制，维护公平竞争，完善市场环境”。

第二，应加快修订《产品质量法》《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》，并加快完善相应执法体制，加大对违法( 不正当竞争) 行为的惩处力度，严禁企业的不正当竞争行为。

第三，公平市场准入。放松并逐渐取消不必要的审批、核准与准入，让不同所有制、不同规模的企业具有公平进入市场的权利。

第四，进一步完善公平竞争的法律法规体系，切实保障国有企业、民营企业、外资企业参与市场竞争的公平性，同时，要将地方保护主义中有损公平竞争的行为列入禁止范围。应全面清理对企业的各种税收等优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费，严禁以优惠价格或零地价向企业出让土地; 严禁在兼并重组中低价转让国有资产、国有企业股权和矿产等国有资源; 严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费。还应推进不同所有制、不同所在地、不同规模企业在税收负担、劳动者权益保护、环境成本承担等方面的均等化。

第五，加快落实公平竞争审查制度，审查清理现行产业政策中违反公平竞争原则、排除竞争、限制竞争的政策条款。

（原文刊于《学习与探索》2017年第8期）