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白重恩:政府要改善营商环境而非过度扶持发布时间: 2021-03-16

企业发展与营商环境密切相关,特别是新冠肺炎疫情之后,良好的营商环境对地方经济活动重启具有至关重要的作用。近年来,中国在改善营商环境、促进企业中性竞争方面做了很多努力。企业发展到底需要怎样的营商环境?产业政策如何实施才更有利于经济发展?


近日,清华大学经济管理学院院长、弗里曼讲席教授、CIDEG学术委员白重恩接受《经济》杂志专访。


扶持过度会造成产能过剩

《经济》:您提出的“特惠模式”回答了过去中国营商环境不完美,但经济却取得高速发展的原因。随着经济的不断发展,特惠模式发生了哪些变化?


白重恩:从现状来看,虽然过去几年我们做了很大的努力,但是中国的营商环境还是不够完善,企业在运营中会遇到各种各样的问题,几个部门同时管一件事,每个部门的规则单独看没有问题,但放在一起,就可能互相冲突。比如,一家外资企业在地方投资项目,按照外汇管理规定,项目结束清算后,其可以将投资收益转回本国,但需要向银行提供纳税证明。2018年之前,我国有两个税收部门——国税局和地税局,即需要提供两张纳税证明,但实际操作中,要想获得国税局的纳税证明,就必须将地税局的证明留在国税局,无法同时提供两张证明。过去企业遇到这种问题时,可能需要某个政府部门或相关人员出面协调,我们将其称之为“特惠模式”。


为了让特惠制度能够成功,地方政府首先要决定帮谁不帮谁,选对了就能促进当地经济发展。经济发展初期,我们基本能够预判哪些企业比较重要,然而随着发展水平的提高,我国经济从高速增长向高质量发展转变,这种预判变得越来越困难,特惠制度的效能也随之下降。


其次,在特惠模式下可能会出现一些不规范的行为,我们对此的容忍度越来越低,在一定程度上特惠制度继续起作用的空间越来越小。另外,政府对企业扶持力度过大也会造成产能过剩,在经济快速增长阶段,这些产能可以被快速消化,一旦增速放缓,就会变得特别困难。


《经济》:随着特惠模式的局限性越来越大,是否可以通过地方政府间的竞争来促进这一模式的改变?


白重恩:如果地方政府是为了吸引投资而改善普惠的营商环境,且动力足够强,在一定程度上可以促进这一模式的改善。但是改善普惠的营商环境不是一蹴而就、想做就能做到的,尤其是有些规章制度并不完全由地方政府说了算,比如知识产权的保护,如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权,甲地地方政府不一定有动力来保护乙地的知识产权,在这种情况下,地方竞争不但不会解决这个问题,甚至还会加剧问题。地方之间的竞争应该朝着全面改善营商环境的方向去发展,这不仅需要地方政府的努力,也需要有一些更好的顶层设计,例如制定全国普适的知识产权保护法律法规,保证其强有力的实施,让地方利益不再起阻碍作用。


制度环境普遍改善是一件很困难的事,因为在制度环境中,很多部门都会从自身角度出发制定法律法规,可能造成部门间制度冲突或意见不一致,甚至互相推诿。由此可以看出,顶层设计说起来容易,做起来是比较困难的,地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供“一站式”服务,因为企业在与政府部门打交道时,是处于非常弱势的地位,没有能力来协调部门之间的冲突,设立这样一个机构,可以帮助企业解决营商环境中遇到的问题,大大提高办事效率。


产业政策要更加普惠

《经济》:正如您所讲,在特惠模式下,政府扶持力度太大会造成产能过剩,为避免这种情况,政府应该如何把握好产业政策的推行?


白重恩:判断产业政策是否得当,要看其在实际应用中所产生的后果。有研究发现,如果产业政策惠及所有相关企业,不影响平等竞争,对效率提升的效果可以是正面的;但如果只是为一部分企业提供支持,造成不平等竞争,对效率提升就没有正面效果。


原则上,当产能出现过剩时,为解决这一问题,应该让低效率的提供者退出来,以维持市场的供需平衡,然而在实践中,各级政府不愿看到其扶持的企业失败,会继续给予支持,并且这似乎成了普遍规律。


因此,在推行产业政策时要特别谨慎。当产业链风险涉及国家经济安全,有些产品掌握在个别外国供应商手中时,可能要实行一些产业政策,希望能尽快解决“卡脖子”问题,但在实施过程中,要尽量普惠,不要只盯着几家企业。产业政策不应由政府来选优劣,而是要通过市场竞争、优胜劣汰来决定。政府更应该做的是改善营商环境,而不是给企业提供财务上或资源上的扶持,否则就会造成企业之间资源配置的低效率,更聪明的产业政策应该是选一些既对经济发展很重要,也能帮助解决卡脖子问题的重点行业,集中精力改善其营商环境。


《经济》:如何促进公平竞争,实现竞争中性?


白重恩:竞争中性强调的是所有企业在获得资源和机会方面都是公平的,这样市场资源的配置效率才会更高。但是也有难处,比如金融机构给两家企业提供贷款,一家是民营企业,一家是国有企业,会不会存在区别对待?政策上可能不会,但在实际执行过程中,当贷款出现坏账时银行会被问责,如果问责机制不平等,对民营企业出现坏账问责较重的话,就会引导银行不愿给民营企业贷款。因此,在整个体系中,除了金融监管、问责要公平之外,还要努力实现竞争中性。


重视市场主体主观感受

《经济》:如果要让企业更切实地感受到营商环境的改变,您觉得还要从哪些指标进行改善?


白重恩:指标只是一个方面,不一定能够完全地反映现实。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服,只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利。我们需要做的是在制定政策和对政策进行评估时,更加重视企业的主观感受,重视市场主体的主观感受,让其有更多的话语权。在具体落实中,我认为行业协会可以起到更大的作用。


从结构性的改变来看,除了北京和上海之外,其他地区也要做同样的努力。很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策影响,对企业来说,政策稳定性非常重要,如果政策不稳定,企业就没有稳定的预期;二是企业产权保护,世行的指标中有一项是保护小股东,但是中国企业面临的很大问题是,是否有信心认为企业产权得到了充分保护;三是企业监管,世行指标在这方面考虑得比较少,但是多头监管存在冲突的可能性很大,这种情况不解决,企业发展就会很困难。此外,人才也是非常重要的因素,是否有一个良好的促进人才流动的机制,也需要我们不断努力。


改善营商环境是一个非常艰难的过程,短期内要实现非常大的实质性改观并不现实,但只要我们认识到营商环境的重要性,对现在的差距有充分认识,下更大的决心通过改善营商环境来促进经济可持续高效发展,就能够不断进步。


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