导读

2017年清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）设立《产业政策向竞争政策的转型研究》研究项目，由中国社会科学院工业经济研究所副研究员江飞涛，国务院发展研究中心研究员、沈阳市副市长张永伟共同承担。目前研究项目的部分阶段性成果——《产业政策中的市场与政府——从林毅夫、张维迎产业政策之争说起》将发表于《财经问题研究》2018年第1期。经作者授权，“清华CIDEG”对本文内容进行首发。

由于篇幅较长，全文内容分为上、下两部分陆续转载。

一、引言

2016年，林毅夫与张维迎围绕产业政策展开的争论颇具影响，黄益平、顾昕、田国强、文贯中等学者相继加入讨论。从这场争论的内容来看，与其说是产业政策的存废之争，不如说是产业发展乃至整个国民经济发展中的市场功能与政府作用之争。整个争论的主要内容是围绕在产业发展(乃至整个国民经济发展)过程中，市场与政府应该扮演什么样的角色，以及围绕产业政策中政府的作用、市场与政府作用的边界及两者的相互关系而展开的。这场争论之所以具有轰动效应，主要是因为当前中国正处在经济体制改革的重要关口，对于未来经济体制改革中具体如何厘清市场与政府作用的边界，如何处理市场与政府的关系，无论学术界还是政策部门仍存在不小的争论。对于怎么理解十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，各界在具体认识上也存在分歧。这场争论对于进一步认识产业政策中的市场和政府是颇为有益的。但是，这场争论对于市场机制与功能的理解，对于产业政策中市场与政府关系的认识，仍有需要进一步补充、探讨的空间。

本文正是试图弥补以上讨论中存在的不足。本文首先回顾了产业政策争论主要参与者关于产业政策中市场与政府关系的相关观点及依据，然后对这些观点及依据进行分析和探讨，并指出其中的问题或不足，接着系统地探讨产业政策中市场与政府的关系，并以此为基础进一步探讨未来中国产业政策转型中市场与政府的关系如何转变

二、产业政策争论中的市场与政府

产业政策争论的核心问题是，产业发展乃至国民经济发展中，市场与政府应扮演什么样的角色，市场与政府应该是怎样的关系。2016年下半年的产业政策大讨论，许多学者都参与其中，但林毅夫、张维迎、田国强、顾昕的观点最具代表性。在此，本文主要介绍以上四位学者的观点及相应依据。

(一)林毅夫:新结构经济学中的有效市场与有为政府

林毅夫在《产业政策与国家发展:新结构经济学视角》[1]一文中系统阐述了他关于产业政策及产业政策中市场与政府关系的看法。在林毅夫看来，国民经济发展的实质是人均收入的提高和生活水平的提高，实现国民经济的发展需要有效市场和有为政府的共同作用。有效市场的重要性在于它能够(通过价格体系)很好地反映各种要素的相对稀缺性，以引导企业按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，只有如此，“生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中，要素生产成本才会最低，企业才可能获得最大的利润，整个经济才有机会创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动力或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础”。林毅夫认为“成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业”，而识别这种潜在比较优势也需要以有效市场反映各生产要素的相对稀缺性为前提。对于什么是有效市场，林毅夫并未给出明确的定义。而在林毅夫的弟子、新结构经济学的核心研究者王勇的论文《论有效市场与有为政府:新结构经济学视角下的产业政策》[2]中，给出了有效市场的定义，“如果一个市场是有效的，那就意味着通过价格信号和价格体系就能使得资源配置达到帕累托有效”。

在林毅夫看来，由于公共物品、信息外溢、协调失灵等市场失灵的存在，要实现产业升级、国民经济持续发展，仅仅有“有效市场”是不够的，还需要“有为政府”。对于什么是有为政府，林毅夫也没有给出明确定义，只是说有为政府必须为技术创新与产业升级过程中“第一个吃螃蟹的企业家”提供必要的激励(例如，税收优惠，资本管制国家提供进口设备的外汇额度，金融抑制国家提供优先贷款)，要为新兴产业的发展提供“交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境”，要为接近前沿的新技术创新和产业升级提供基础科学研究上的支持。

对于有为政府，林毅夫指出，“以‘产业政策’集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级”，协助手段就包括以上提到的基础设施建设、制度建设、基础科学研究等。林毅夫又将“有为政府”称之为“因势利导”的政府。对于“有为政府”如何“因势利导”，林毅夫提出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步法，“第一轨甄别，什么是具有潜在比较优势的产业；第二轨，根据这个产业中企业降低交易费用的需要，因势利导，改善软硬基础设施，使其成为具有竞争优势的产业”。林毅夫还介绍了如何通过六步法来甄别产业进行扶持。

(二)张维迎:从奥地利经济学派的视角看市场机制、企业家精神与产业政策

张维迎在《我为什么反对产业政策——与林毅夫辩》[3]一文中，阐述了他对于产业政策、市场机制的基本看法。在该文中，张维迎首先界定了他所理解的产业政策，即“政府出于经济发展或其他目的，对私人物品生产领域进行的选择性和歧视性对待，其手段包括市场准入、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠、财政补贴、进口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”。张维迎从米塞斯—哈耶克范式(奥地利经济学派)的视角来理解市场机制与市场失灵，在奥地利经济学派看来，“市场是人类自愿合作的制度，是一个认知工具，市场竞争是人们发现和创造新的交易机会、新的合作机会的过程；市场最重要的特征是变化，而不是均衡”。而对于新古典经济学意义上的市场失灵，张维迎则认为是“市场理论的失灵”，而不是“市场本身的失灵”。张维迎进一步指出，信息的外部性并不会阻碍企业家的创新，至于协调失灵，市场中的企业家总是会在利润的诱导下，寻求到解决协调失灵的方法。

张维迎尤为强调企业家在市场中的重要作用，他认为“企业家是市场的主角，发现和创造交易机会是企业家的基本功能；正是通过企业家发现不均衡和套利，市场才趋向均衡；正是企业家的创新，使得市场不断创造出新的产品、新的技术，并由此推动消费结构与产业结构的不断升级”。张维迎认为产业政策注定会失败，其原因有两个主要方面，一方面产业政策作为一种集中化的决策模式，需要决策者对未来主导技术、主导产业及发展路径有准确的预测，但由于人类的认知能力限制，创新与新产业是不可预见的。实现创新、发现新产业的唯一途径是分散化的经济实验，“每个企业家按照自己的警觉性、想象力和判断力来决定做什么、不做什么”，然后由市场竞争来决定谁是最后的成功者(例如，市场的主导技术、新的产业、主导企业)。另一方面，政府官员既不具有企业家的警觉性和判断力，也没有企业家那样的激励，政府官员很难像企业家一样行动。产业政策还会导致企业家和政府官员的寻租和设租行为，扭曲激励机制。因而，张维迎反对任何形式的产业政策。

(三)田国强:市场失灵、有限政府与产业政策

田国强则在《林毅夫、张维迎之争的对与错:兼谈有思想的学术与有学术的思想》[4]、《争议产业政策:有限政府，有为政府?》[5]等文章中，详细阐述了他对市场与政府关系、有为政府与产业政策的看法。田国强指出，林毅夫提倡的有效市场与有为政府存在内在逻辑冲突，有效市场的必要条件是有限政府而不是有为政府。田国强指出，“所谓有限政府指的是，只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而才可能导致好的市场经济或有效市场”。田国强指出，有限政府“聚焦于维护和提供公共服务和公共产品”，“与市场保持一臂之隔”，政府的行为边界更为清晰，而林毅夫提出的有为政府，其边界几乎是无边界的，同时又排除了政府一般在经济活动中应该无为的至关重要性。

田国强在《林毅夫、张维迎之争的对与错:兼谈有思想的学术与有学术的思想》[4]一文中亦对张维迎的部分观点进行了质疑，田国强认为张维迎完全否定新古典经济学的指导作用、否定市场失灵是缺乏依据的，并指出将产业政策中的激励问题简单归结为官员或经济人的无耻也是欠妥当的。田国强进一步指出对于产业政策辩论的焦点不应该是需不需要产业政策，而应该是“政府职能是否需要从全能型、发展型的有为政府转向维护性、服务型的有限政府”。

(四)顾昕:新产业政策理论中的市场与政府

进入21世纪以来，产业政策理论方面的研究取得了新的进展，约瑟夫•斯蒂格利茨和丹尼•罗德里克是其中重要的代表性人物。顾昕在《重建产业政策的经济学理论》[6]一文中，详细考察了约瑟夫•斯蒂格利茨和丹尼•罗德里克在产业政策领域的研究，并在此基础上阐述了他对于产业政策的主要观点:第一，产业政策有其必要性，产业政策的功能是(在产业发展的过程中)弥补市场不足、矫正市场失灵；第二，产业政策应立足于“市场机制充分发挥在资源配置中的决定性作用”，产业政策不是要替代市场去“挑选赢家”，而是要为产业发展提供服务；第三，产业政策的真正问题在于，建立什么样的制度与激励机制，政府才能为产业发展提供相对有效的服务；第四，产业政策的研究迫切需要借鉴经济学、政治学、社会学、新制度主义关于制度与治理的研究成果。

三、对于产业政策争论的评述：

基于市场与政府的视角

在新结构经济学的产业政策中，关于市场与政府关系的论述是矛盾的。一方面，林毅夫强调，“新结构经济学的产业政策不是政府主导，而是因势利导，也就是企业已经发现了机会，自发进入这些产业，政府帮助这些企业家克服外部性问题和软硬基础设施不完善的协调问题，以使具有潜在比较优势的产业迅速变成竞争优势产业”，在这里，市场与政府的关系是顺应市场和补充市场。另一方面，林毅夫又强调“新结构经济学产业政策中政府对软硬基础设施的相应完善”，必须“集中优势兵力打歼灭战”，将政策资源集中在那些“回报最高的技术创新和产业升级”。这首先需要政府去识别、判断与选择什么才是“回报最高的技术创新和产业升级”，然后将政策资源集中在这些行业中，这种做法与其说是“因势利导”，不如说是“政府驾驭市场”，或“政府主导市场”。

有效市场与有为政府同样存在矛盾之处。新结构经济学中，需要有效市场很好地反映各种要素的相对稀缺性，为有为政府揭示出具有“潜在比较优势的产业”，为有为政府识别、选择“回报最高的技术创新和产业升级”提供充分必要的市场信息，这个有效市场必须达到“通过价格信号和价格体系就能使得资源配置达到帕累托有效”。而在新结构经济学看来，由于“公共物品、信息外溢、协调失灵等市场失灵”的存在，才需要有为政府。矛盾之处在于，如果市场是有效市场，那么有为政府就没有存在的必要；如果是由于各种市场失灵的存在从而需要有为政府，那么有效市场将不存在，当缺乏有效市场来揭示必要的市场信息时，有为政府如何知晓真正“具有潜在比较优势的产业”都将成为问题，更别说去准确识别“回报最高的技术创新和产业升级”。在这还需要指出的是，新结构经济学强调按比较优势发展才是经济发展的药方，而“按照比较优势发展有两个制度前提:有效市场和有为政府”。然而，在欠发达国家或贫困国家，市场制度都是极不完善的，即便在已进入中等收入水平的发展中国家中，其市场制度仍是很不完善的，这些国家的市场体系远不是有效市场；而在一些欠发达国家中，官僚体系腐败甚至连维持基本稳定的国家秩序都困难，其政府亦不是有为政府。这在很大程度上意味着欠发达国家并不存在推行新结构经济学“药方”的基本制度前提。

新结构经济学所选择的产业政策工具，其本质上与有限政府的基本职能并无本质区别。林毅夫在《产业政策与国家发展:新结构经济学视角》[1]一文中，阐述了新结构经济学的产业政策工具包，工具包的主要构成有:建设基础设施、建立专利制度、完善法律法规、构建良好营商环境、支持科学技术研究、发展金融市场等。这些政策工具的本质是建立和完善市场制度，以及提供良好的公共服务，这与“有限政府”或“守夜人”政府，甚至与林毅夫所批判的“他所认为的新自由主义”和“华盛顿共识”中的政府职能是相一致的。不同的地方在于，林毅夫(与王勇)认为新自由主义和“华盛顿共识”(“有限政府”或“守夜人”政府)的政策主张是要一下子“把全国的基础设施都建设好，把全国的各种法制、营商环境都完善好”，而有为政府的制度与基础设施的建设、完善则是针对特定产业、逐渐来实施的。然而，这会面临一个非常重要的问题，什么样的基础设施与市场制度建设、什么样的营商环境优化是只针对某个特定产业、具有产业专用性的了?

张维迎认为提供公共物品、投资基础设施、支持教育和科研、保护专利、法治建设都是政府应尽的基本职能。但是，张维迎并不认同林毅夫将“主张市场主导、赞同新自由主义就是‘休克疗法’，主张渐进主义改革等同于政府主导”的做法，张维迎进一步指出，“事实上，绝大部份古典自由主义者和新自由主义者是不赞同‘休克疗法’的”。也就是说，绝大部分的古典自由主义者和新自由主义者并不主张一下子“把国内所有的基础设施都建设好，把全国的各种法制、营商环境都完善好”的政策，甚至绝大部分“华盛顿共识”的倡导者也并不持这样的政策主张[7]。张维迎明确反对政府实施“对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待”的产业政策，反对“市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”政策手段，林毅夫似乎同样反对该类政策[8]。这样一来，新结构经济学也好，新自由主义也好，有为政府也好，有限政府也好，在具体政府职能集合的理解上，并没有什么实质性的分歧。唯一令人不解的是，林毅夫一方面强调政府要比新自由主义或有限政府更有为，另一方面，在具体政策工具的选择上，政府行为又回到了新自由主义或有限政府的框架内。

张维迎认为应从米塞斯—哈耶克范式来理解市场机制，这对于更好地理解现实中的市场机制、更好地认识产业政策中的市场与政府而言是具有重要意义的。从米塞斯—哈耶克范式看来，市场是一个动态竞争性的过程(企业家在动态竞争过程中扮演着重要角色)，通过动态竞争过程和价格形成过程，分散化的知识得以发现、传播和利用，进而促成生产计划与消费计划之间的协调，并使得市场不断创造出新的产品、新的技术[9]。正是由于不完全信息，市场的优越性才得以体现。而在新古典经济学的一般均衡模型中，假设市场主体具有完全知识，完全抽离了分散知识的发现、扩散与利用过程，根本无法说明市场的动态特征及市场协调机制如何发挥作用。奥地利经济学派对于市场机制的认识，意味着政府实施选择特定产业、技术路线、特定产品、特定企业来进行扶持的产业政策是个危险的策略，因为政府无法获得进行“正确”选择所需要的必要信息，“正确”的产业、技术路线或产品及最有效率的企业，只有通过市场主体的分散试错与竞争选择才能被揭示出来。奥地利经济学派对于市场机制的认识，还表明新古典意义上的市场失灵并不必然意味着需要政府介入或干预。然而需要指出的是，张维迎主要是从企业家、企业家精神的角度来介绍奥地利经济学派对市场机制的理论观点，忽略了市场过程理论中对市场机制重要理论的阐述。张维迎提出“新古典经济学家所谓的市场失灵，其实是市场理论的失灵，不是市场本身的失灵”，但并没有予以更近一步的阐述，也导致了诸多质疑。例如，田国强就指出“市场失灵作为现代经济学的一个术语已经成为共识性语言”，认为张维迎否认市场失灵是偏离学术共同体的基本共识来谈问题的做法，会造成不必要的争论。

田国强[5]提出“有限政府论在经济体制转型、结构变迁及市场失灵中发挥着不可或缺的指导性作用，产业政策的采用应适度、慎用”，“市场化的制度改革而不是产业政策对经济发展起关键作用”，“靠产业政策和政府直接干预，来试图纠正市场失灵，往往由于信息和激励的问题，效果非常有限，不会比通过激励机制设计推动制度建设的间接方式更为有效”，这些理论阐述对于重新审视产业政策的作用，以及产业政策中市场与政府作用的边界，特别是对于认识中国产业政策未来的发展方向，具有重要价值和指导意义。但是，田国强在阐述有限政府理论时，更多侧重在政府行为边界，以及政府越位可能带来的政府失灵方面，而对于“政府提供的良好制度框架是现代市场存在和运行的基本前提”及“政府必须不断推动市场制度完善、进而让市场更好发挥作用”方面则着墨不多，对于市场机制、市场失灵的理解也局限在新古典经济学的框架内。这些问题同样存在于顾昕[6]的研究中，但田国强对于“产业政策应立足于市场机制，产业政策不是替代市场，而是要为产业发展提供服务”等方面的认识仍是值得高度重视的。总体而言，更为全面、深入地探讨产业政策中的市场机制与政府作用及两者的关系，仍存在比较大的空间。

[1]　林毅夫. 产业政策与国家发展:新结构经济学视角[J].比较,2016,(6) : 163-173.

[2]　王勇.论有效市场与有为政府:新结构经济学视角下的产业政策[J].学习与探索,2017,(4) : 100-104.

[3]　张维迎.我为什么反对产业政策——与林毅夫辩[J].比较,2016,(6) : 174-202.

[4]　田国强.林毅夫、张维迎之争的对与错:兼谈有思想的学术与有学术的思想[J].比较,2016,(6) :203-219.

[5]　田国强.争议产业政策:有限政府,有为政府?[N].财经网,2016-11-06.

[6]　顾昕.重建产业政策的经济学理论[J].比较,(6) : 220-236.

[7]　文贯中.中国的市场化不是过了,而是十分不足[N].第一财经,2016-10-25.

[8]　林毅夫.对张维迎教授的若干回应[J].比较,2016,(6):196-202.

[9]　杨春学. “社会主义经济核算争论”及其理论遗产[J].经济学动态,2010,(9) : 91-100.

（未完待续）