11月30日下午，由清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）主办的“产业政策 ：理念、比较与中国的实践”研讨会上，上海交通大学安泰经济与管理学院副教授黄少卿受邀担任点评嘉宾并发言。

非常高兴今天有机会参加这个会，从刚才几位专家和老师的演讲内容中我学到很多东西。下面我想讲三个方面的内容。

理解产业政策成效的理论框架

今天讨论的主题非常重要。讨论产业政策的本质,是要梳理清楚政府和市场的关系，按照顾昕教授的话说还要把社会加进去，要讨论清楚政府、社会和市场的关系。这是提出建立社会主义市场经济体制以来，国内理论界一直在争论和试图弄清楚的重要工作。

从定位上，产业政策——如果我们把产业政策理解为政府的一种经济政策工具——它到底应该在促进市场竞争或者是在政府和市场的关系当中扮演什么样的角色，这首先在学理上需要搞清楚，所以，我们要有一个理论分析框架。非常有意思的是，今天的讨论中，不同的专家一直试图理出这样一个能够引导、帮助我们理解这一关系的框架。

讨论理论框架就要从最基准的理论出发。在新古典经济学理论当中，基于各种强假设,市场会得到完美的结果，或者说处理完美状态。新古典的描述是，在那样的世界里面，人人都是“诸葛亮”—按刚刚顾昕教授的比喻，大家都是非常理性的，没有人犯错误，结果一定是最优的。如果是这样，就不必要有产业政策，甚至政府的存在都是要存疑的。

从70年代以来兴起的信息经济学范式，帮助我们逐步从现实世界中提炼出市场会存在若干导致其失灵的因素，或者说，人的理性是有限的状况。涉及到这些方面，如信息的不对称、人的计算能力的局限性、外部性，等等，那么，新古典理论给出的只是一种基准而并不是对现实的准确刻画，现实中是存在大量市场失灵现象的。对此我们这里不展开探讨。

关键是，我们怎么解决市场失灵这个问题？要么就只好接受它，显然，这似乎并不是多么好的结果；要么我们能不能设法缓解它，让资源配置结果变得更好。飞涛的演讲中提到一点，奥地利学派会强调市场自我修复能力是很强的，我们事后可以通过对以前行为的修正做得更好，或者说改进之前的判断来优化资源配置，这意味着人人都可以做“事后诸葛亮”。但是这里有一个问题，市场或者社会的这种自我修复功能也是有成本的。到了某个阶段后，它的成本也许也会变得非常高，以至于自我修复很难实施。在市场交换关系的发展中、逐步向陌生人社会转变的过程中，依靠自我的协调来完成资源的配置或交换关系会变得越来越困难,有可能陌生人之间的交易成本会大到让交易活动停下来。所以，奥地利学派的这个思路并不完全可行。

政府作为另一种协调机制、一种命令型的协调机制，加入到整个社会协调过程中，相比于自发的、社区的、个人的协调在有的方面会来得更有效、成本更低。人们越来越承认这一点。但是，当我们认为政府该干预、该进来的时候，也可能会导致另一种倾向，即像新凯恩斯主义那样对政府配置性功能的过于强调,它认为,尽管并不是人人都是诸葛亮，但某些人、比如官员可以是，他们可以提前作出最优决策，去引领社会和企业的行为。

但这时，同样是上个世纪中期发展起来的公共选择理论会说，不对，官员也不是诸葛亮，他们和普通人没有什么区别。官员不是全能的，信息是有限的且计算能力也是有限的。同时，官员仁慈的假设也是不存在的，他们也有自己的利益追求，也不是无私的。基于此，没有理由认为政府的干预一定比市场做得更好。不得不承认，公共选择理论在这个问题上的阐述是有说服力的。

讨论到这儿，我们似乎很尴尬地发现，讨论来讨论去，不过是在两种失灵间进行选择，到底愿意选择政府失灵还是市场失灵，好像不是特别乐观的结果。当然，不是说政府失灵一定会很严重，在这个里面，政府到底应该做哪些事，哪些很可能会做得相对好一些，或者在什么制度背景下它的失灵会得到缓解，我们要把公共治理机制讨论进来。市场失灵需要政府介入进来，那政府也会失灵怎么办，是不是不要介入了，回到只让市场机制发挥作用，这是一种考虑，是不是还有别的选择？譬如，通过完善公共治理的方式降低 政府失灵，以便让政府能够按照人们的要求，按照社会希望的方式去缓解市场失灵，这样会不会好一些？

这里有一个问题：产业政策如果被理解为是政府干预市场、引导市场的工具，往往需要梳理出来两种不同的功能定位，这也是今天大家提得很多的。一种是：如果我们认为政府是无所不能的，政府官员具有充分理性，则会强调产业政策可以替代市场机制，直接决定资源配置的产业方向，譬如大家讲到的结构性、纵向性、选择性、配置性产业政策。

另外一种功能定位是：我们可能并不认为政府官员比市场上的行为人更加理性，只不过是说这是一种不同的治理机制而已，通过这种特殊的治理机制，能够在市场失灵的时候移去那些导致市场不能起作用的因素，从而恢复市场功能。譬如，如果存在信息不对称，政府可以通过强制性信息披露让市场机制重新有效。金融市场信息严重不对称，没有政府监管结果可能很糟糕，但这并不表示政府可以直接配置金融资源，而是强制要求当事人进行信息披露，这是一种解决方案。如果说政府承认自己也仅有有限理性，则只能采取横向的、恢复市场功能的、协同性的产业政策。这是两种完全不同的解决市场失灵的路径或者是方案。

学理上，这两个功能的区分是清楚的，但现实中到底成效如何？按照公共选择理论，即便政府说它希望采取恢复市场机制的产业政策，我们又如何可以保证它最终做的就是这件事、达到的就是这个效果？恐怕很难保障，因为一旦政府干预资源配置，就会成为寻租的对象，就给社会创造了寻租的机会，甚至会把你想要做的事情都给破坏掉，从而导致糟糕的后果。

这里的一个基本点在于，政府的政策工具，即便在学理上可以给出不同定位，但最终它会选择哪一种功能定位可能是内生性的。有什么样的外部公共治理机制是很重要的，如果对政府监督得好，它可能会选择恢复市场功能的产业政策，并且会真的去实施它；如果外部治理机制不好，不管政府嘴上说的是恢复市场功能的还是替代市场功能的，最终可能都不利于市场更好地发挥作用。

总之，如果忽视了外部公共治理，很可能就会陷入到似乎道理都讲清楚了，但是回到现实世界发现又乱掉了。

基于三项政府政策评估研究的讨论

为了进一步对上述观点给出解释，下面举三项自己的相关研究。

第一项研究是关于产业政策对企业生产效率的影响。今年上半年我也来CIDEG做过一次报告，那次是讨论产业政策对僵尸企业的影响，那次报告主要是从行业层面来看，我们用了Aghion等人（2015）对产业政策的度量方法，基本的发现是：如果这个行业拿到政府补贴的企业比例更高，即政府选择这个产业作为重点产业来对待，结果会导致这个行业的僵尸企业占比随后几年会上来，原因是这个行业总的生产效率下去了。

后来，我们用企业层面的数据做了进一步研究。对于产业政策度量依然借鉴了Aghion等人（2015）的方法。我们用两种方法度量产业是不是被政府选为重点扶持的产业：一是有多少企业拿到了补贴，这是按Aghion等人的方法计算的；二是这个行业的单位销售收入平均拿到了多少绝对值意义上的补贴，即一块钱销售收入拿到了几分钱补贴。我们把这两个度量理解为选择性产业政策，当然，比例越低，越意味着这个产业没有被政府选为重点产业。我们的假说是：政府的选择性产业政策会让那些被选为重点产业的行业中的企业生产率变得更低。

另外，衡量产业政策具有功能性的指标是：同一个行业拿到的补贴到底是给了行业内少数企业，还是平均分配的。这个通过计算赫芬达尔指数可以得到。我们的假说是：分配越平均意味着政府希望对所有企业提供一种功能性产业政策，希望通过这样的补贴让一个行业内的企业都可以去克服某一些障碍，能够在研发、市场开拓或出口方面做得更好。

我们发现：如果一个企业处在功能性产业政策越强的行业内，则它的生产率是提升的；如果它处在选择性政策强的行业，则生产率是会下降的。这个结果从某种程度上印证了，一般性而言，选择性产业政策对于市场资源配置的效率很可能是不利的，因为这会让企业生产效率不断变得更加糟糕，长期会使得一个国家的经济不可持续；如果产业政策是功能性的，能够促进公平竞争，恢复市场机制，则会改善该行业内的企业的生产效率，这当然是应该值得肯定的事。

第二项研究是一项与产业政策相关的技术创新研究。2009年，科技部等六个部委出台了一个政策，鼓励在同行业的企业间形成产业技术创新战略联盟，并且有一些联盟如果做得好可以被选为国家级试点单位。如果被选为国家级试点联盟，该联盟在拿到国家重大攻关科技项目的时候会得到优惠或者优先权。一个科技攻关项目动辄就是几亿、甚至上十亿资金，联盟就可以拿走去开展共性技术研发。当然，拿走之后怎么用是非常关键的。如果真的用于共性技术开发，对于整个行业技术瓶颈的突破，和未来生产效率的提升都是有帮助的。但也不排除这个钱拿了以后就被联盟内的企业分掉了。

我们此前去过一个国家级试点联盟的研发部门进行调研，内部的一位管理者讲，拿到的资助被分掉了，牵头的企业大概分二个亿，跟在前面的老二、老三大概分到一个亿，后面的小兄弟企业也有利益，但是不能独立拿，只能跟着大企业再分一杯羹。听到这样的介绍，我们对这个资助效果是持怀疑态度的。

为了进行计量分析，我们把所有国家级试点联盟——150家——中的所有企业成员都找出来，拿它们的名字去工业企业数据库找到对应企业，得到相应的财务数据，然后再在国家知识产权数据库对上这些企业的专利申请数量。最后，利用DID方法计量分析的结果是：这些企业自发组建联盟，和没有组建联盟相比，组建联盟这件事对于它们专利申请的增加有显著的正向作用。显然，如果他们真的需要组建联盟来克服某些技术瓶颈，组建成功由此改善了治理机制，这是有效的。然而，当联盟变成国家级试点联盟，相比于之前，这个事情对于这些企业的专利申请的增加却没有看到显著性作用。

那么，试点联盟怎么给政府交差，特别是那些联盟中牵头企业？我们把全部企业按照在联盟中的地位再进行分类回归，发现获得国家级试点资格这件事情，在重要的龙头企业身上还是有作用的，因为此后它们的专利申请增加了。这似乎是好事，因为对行业龙头企业的研发产生了作用。但事实并不是如此，进一步分析发现，这类企业的发明专利没有显著性增加，而只是增加了一些实用新型和外观设计专利申请数。中央提供试点机会，本来是为了促进共性技术的研发，这是要体现在发明专利的增长上面，即表现为重大技术的突破上。但事实上，企业用拿到的钱干了应用型研究，根本没有在解决共性技术需求方面发挥应有作用。为什么会是这样的结果？如果仔细考察产业技术创新战略联盟的成为国家级试点单位的过程，看它们是怎么被筛选、拿完钱后又是怎么考核的，不难发现，这个机制其实容易滋生寻租行为。这种产业技术创新政策尽管是功能性的，但是由于公共治理机制不完善，所以导致了无效的结果。

第三项研究是对浦东新区一项科技资助项目的政策评估。这个资助项目叫“科技小巨人”，每年在自愿申报的基础之上，选出一批规模偏小的中小型高技术公司给予资助。我们的研究是看看这样的资助会不会对这些企业的创新与成长起作用。最初我们想政府这样给钱可能作用不大，但有意思的是，这个政策真起作用了。我们用了PMS法来控制结果的内生性，结果发现：总体上，企业在拿到资助的当年，利润增长是负的，相比于那些对照组企业的表现是差的，似乎政策不起作用。但是，当我们看后面的财务指标时，发现拿到资助企业的成长性要好于对照组企业，它们的利润在迅速增长上来，很快超过对照组企业。我们的分析还发现，导致这个结果的原因，很大可能是受资助企业真创新了，因为发现它们的老产品的库存在下降，而新产品产值在上升。

显然，政府提供的创新资助，使得这些受资助企业敢于冒险把内部资源从原来旧产品的生产转移到新技术的开发上。因为中小企业往往受到更大的融资约束，而且新产品开发充满风险，如果没有外部支持，在新产品、新技术还没有开发成功之前可能就死掉了。所以，中小企业拿不到资助之前宁肯不干新技术研发，当然成长就慢。如果政府能够帮助它缓解面对的巨大机会成本，就会愿意作研发。

宋磊教授刚讲到，中小企业的政策在某种程度上是配置性政策。理论上，配置性政策其实是不对的，但是为什么放到面临市场失灵更加严重的中小企业身上，政策反而产生了好的效果呢？浦东新区这项政策，在选拔过程和评估方面比较严格，项目治理机制比较好，我们认为，这应该是它产生好效果的关键条件。

不同的产业政策，包括产业技术创新政策，在实施过程中，如果政府不能很好平衡其与市场的关系，或者真正去促进市场竞争，往往导致的结果是糟糕的。或者，尽管你试图去改善市场的失灵，比如确实需要促进共性技术研发，因为市场做不来，需要政府来做，理论上这是对的、是会缓解市场失灵的。但是，在有利于寻租的制度条件下，即便有好的意愿，最后结果也是糟糕的。看来，要让产业政策起作用，首先，需要有正确的功能定位；其次，需要具备完善的公共治理和制度大环境。

一点论文修改建议

最后，对张钟文博士的论文有一点建议。文章很有启发性，论证了选择性政策的无效性，甚至在机制上看是负面作用。目前看，文章的结果还不是很稳健，还可以再改进。如果我们把逻辑关系搞清楚，文章后面的修改可以进一步解决一些问题。

为什么现在看起来结果不是很稳健？文章现在用的是真实发生的补贴额来做的，而真实补贴当中有一部分是被寻租掉了，但是，不能否定有的补贴是功能性得，真得起了好的作用。目前文章把起不了好作用的补贴和能起好作用的补贴放在一起做回归，自然得不到很好的回归结果。我们在计量上，有没有什么办法来分离在不同机制上的补贴所发挥的作用呢？

这些补贴当中有很多被寻租掉了，那么，什么情况下容易被寻租掉？选择性、配置性的补贴容易被寻租。可不可以说，我们通过某一些工具变量的选取，就可以给那些更多被实施了选择性产业政策的产业进行赋值。譬如，很多行业的特征可以作为控制变量，或者作为选择性产业政策的工具变量加进去，并且和补贴变量进行交互，比如行业中国有企业的占比。在中国，国有企业占比高的行业，更有可能被赋于选择性产业政策，或者这个钱被寻租掉。可不可以找出各个五年规划的重点行业名单。政府确定重点行业名单这不就是在选冠军吗？其实政府也没有说不选冠军，将来可能成为龙头或者冠军的行业已经选出来了。

可以把这些重点行业赋一个1的值，然后做回归，并且和补贴作交互，看估计出来的系数是负的还是正的。如果是负的，对不起，政府选的冠军都是错的。可以预计，很可能得到的就是为负的结果。

怎么样通过一些赋值，把选择性的，或者有利于寻租补贴的机制，从总的补贴当中分离出来，我们再看那些剩下的补贴，很可能就是有积极作用的，是恢复市场功能的。而那些选择性的，或者配置性的，有利于寻租性的补贴，交互项的系数是负的，就是不起作用的。通过这种技术性的处理，有利于文章把机制做得更清楚，更能证明我们试图证明的，就是选择性产业政策的确是无效的。

最后，我的总结如下：既然我们承认存在市场失灵、且奥地利学派所强调的市场自我修复机也是有成本的，这时候政府介入进来是必然的，也是符合经济理性的。但是政府介入又可能导致寻租。那么，我们能做些什么事来确保政府定位正确的产业政策——功能性产业政策能够发挥强化市场功能的作用呢？那就是必须改善公共治理，就是要驯服政府，驯服公权力。以此确保政府的产业政策是在顺应市场需要，是在帮助市场发挥更好地作用。只有如此，才真正能够实现宋磊教授前面所说的：让政府的手奏出明快的、促进竞争的主旋律。

以上是我想说的，谢谢大家！

（CIDEG整理、发布）