图为：薛澜主任在2016中国PPP论坛上发言

薛澜：非常高兴今天来参加关于中国PPP的盛会，在刚才开幕致辞当中，王安院士提到要把建设和发展放在深化改革大的背景当中，我觉得这个说法非常有道理。所以今天我就先谈一下国家治理现代化的基本分析框架，在此过程中，它的难点，政府和市场的关系如何处理，在这个过程中，PPP能发挥什么特殊作用，最后对发展健康的政策提出一些建议。

首先，大家都知道，十八届三中全会，特别提出来全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。五中全会提出的小康社会的目标，又进一步明确了，提出了一系列的目标，这里面有很多关于经济社会发展的很多目标，最后有一条非常关键的目标，是特别谈到各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。可以说我们在所有的这些目标里面，可能这一条目标，其实对我们来讲挑战最大。所以，为了实现这个目标，要明确到底我们国家治理的基本框架是什么？

1 国家治理的基本框架

首先是基本的政治制度，就是国家治理权力产生的方式及运行，在中国，就是中国特色社会主义，这里面有人民当家作主、依法治国，坚持党的领导三位一体。

第二，治理价值体系，这个价值体系，在基本政治制度下的主导性公共价值，给政治行为、规范和结构确定基本基调和方向。我们现在常常谈到的，法制、效率、公平、正义、参与、透明等等，都是一些基本的价值体系。当然，随着中国的社会不断发展，这些国家的主导价值体系在不断调整，当然，大家知道，“十三五”规划明确提出了五大发展理念，可以说也为新时代奠定新的价值体系，包括创新、协调、绿色、开放及共享。

第三个核心要素就是治理体系，国家治理机构的功能定位，组织体系，相互关联及运行机制。

这个可能就是我们大家能看得到的，到底我们政府是怎么组成的，有哪些部门，它们之间的关系，包括中央与地方，包括不同部门之间的协调，各种领导小组等等，这些是一个国家可以说正常运行的一个机器，这个机器的运转保证了国家的日常运行。

第四个核心要素是国家治理能力，国家拥有的治理资源，其配置方式和有效使用的能力。这里面，包括各种人力资源、财力资源、信息资源，包括各种形式的匹配，同时也包括在紧急状态下有效动员和使用的能力。大家都清楚，应该说随着经济社会的发展，中国的治理能力得到大力提高。

2 几者之间的关系

这几者之间的关系，一个国家基本的政治制度，公共价值，国家治理体系和国家治理能力之间有密切的关联，但也有其相对独立的特点。我们也知道，基本的政治制度跟各个国家的传统、历史和人民的意愿密切相关，各个国家是有一定的差异的。但另外一点，一个国家基本的治理体系和治理能力是实现这个国家意志的核心要素，在各国家之间，有一定的可比性。正因为这样一个关系，中国现阶段，我们的任务是要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这样就要处理一系列的复杂关系。这里面就包括企业、社会、政府之间的关系，中央地方的关系，对外对内之间的关系等等，这些领域可能都是我们在推进国家治理体系现代化里面必须要处理的几个方面。

这其中最难的可能就是政府与企业之间的关系，政府与市场的关系。

这里面，如果我们要看政府、市场和社会三者之间的关系，实际上在现代社会里面，这三者之间是不可能完全分离的，所以一定是有各种程度的融合。不同的国家在不同的历史阶段，它的交叉融合的程度是不一样的，所以这些关系怎么处理好，我想可能每个国家都有它自己的答案。我想可能我们某种程度探讨国家治理体系，治理现代化，其实也是在探讨到底对中国这三者之间的关系怎么最合适，构建政府、市场、社会协调的公共治理体系。

在处理这个关系的过程中，中国这三者间既有共性也有其特点。我想一般市场经济国家面临的问题，就是所谓市场失灵，这里面包括有公共产品的提供，外部性、信息不对称、自然垄断等。在处理这些问题时，往往由于存在这些市场失灵，而需要政府来通过公共政策的手段来解决这些问题。

当然，这里面我们也必须得认识到，政府也有政府失灵的时候，这里面也包括我们讲普通票决制的缺陷，包括官僚体系问题，这是所有的市场经济国家面临的问题。但在中国可能这个复杂程度又增加了一部分。中国不简单是一个市场失灵的问题，在很多情况下，中国的市场还不成熟，中国也是在经历一个转变过程中，我们也正在经历从一个计划经济向市场经济转变过程中。好比说我们大家经常谈到一些产权的问题，因为大家知道，这个产权制度可以说是市场经济的一个基础，产权不清楚没有办法进行交换，所以中国面临的问题，同时存在着市场不成熟和市场失灵。同样，我们的这个政府失灵的问题，确实存在，但另外一方面，我们政府的现代化也存在着很多滞后的方面。所以中国在面临推进国家治理体系、治理能力现代化过程中，我们比很多其他国家面临的挑战更大，我们的问题更加复杂。而且这些问题如果判断不好，很有可能我们这个药方，政策措施就滞后，假设我们把市场不成熟的问题，判断成为市场失灵，则本来我们政府应该进一步去从这个过度干预里面退出来，让市场有效发展；但是如果认为是市场失灵，可能政府的手伸得更长，更加有力量地去干涉，这样的话，可能把问题搞得更糟。所以在中国，可以说问题更加复杂，也正因为如此，可能更需要我们从创新的角度来探讨怎么解决我们在国家治理体系、国家治理能力现代化面临的一系列的挑战。

举个例子，如何区别解决市场不成熟和市场失灵的问题，怎么去区别和判断解决政府现代化滞后和政府失灵的问题。这中间有的时候界限并不是那么清楚。所以在没有把这些问题分清楚之前，很有可能我们政策确实会出现一些问题。

传统来讲，哪些问题用什么样的解决方案，从传统的公共理论，也有一整套的政策依据，左边是一系列的问题，右边是我们的一些解决方案。在传统的解决方案里面，PPP是不存在的。我想可能现在，我们就来讨论一下，PPP在解决市场失灵和政府失灵中的特殊作用。

当然，什么是PPP？大家也都比较清楚了，政府与企业在长期合作，提供公共产品、公共服务的各种形式的一个统称。当然，其实，我的感觉就是刚才王安院士谈到，原来讨论这个问题的时候，更多考虑在融资方面，在提供公共基础设施建设方面，它所能起到的作用，但是我觉得如果我们从更高层面看，PPP也提供了政府在市场经济条件下，增加和改善公共服务的一种新的途径。同时，它也是给我们提供了从更广义的角度来讲，提供了一种进一步深化政府改革，深化公共治理体系改革的一种新的思路。

这里面我想可能如果从具体的角度来讲，在解决市场失灵、政府失灵方面，都有一系列的很多深入的研究，大家也都知道。我想举一个例子，因为正好前两天，我参加西部长江学者论坛，这里面就谈到长江学者奖励计划的来由。其实，我觉得正好因为要来参加这个论坛，所以我把这个例子听完了以后，觉得其实长江学者奖励计划本身的创意就是一个PPP，我觉得还是一个非常成功的案例。当然，这个案例如果按照经典传统的角度来讲，可能不一定是，但是从这个角度，我来介绍一下，我想大家会同意我，实际是一个非常成功的案例。

这个政策困境是什么呢？当时1996年国家提出科教兴国战略，1998年设立“211”计划，但是这个“211”计划，由于受到当时政策环境的限制，这些经费只能支持这些重点高校、重点学科的建设，只能用于购买设备，不能用来支持人员经费。当时工资收入比较低，使得高校很难留住一流的人才或者引进一流的人才，所以这是当时高校面临的主要障碍。

在这个过程中，正好是1998年，李嘉诚先生访问北京，跟当时的教育部长陈至立女士会面，表示希望支持国内教育事业，也就是李嘉诚基金会希望支持。当然，他也有传统的想法，设立奖学金等其他模式，当时陈至立女士建议，可以设立这样一个计划来支持高校，吸引一流人才。后来李嘉诚先生听到后，表示支持，而且就开启了设立教育部长江学者奖励计划的政策之窗。

这个我们仔细分析一下，就可以看到，这个确实是公私部门的优势互补，如果从教育部的优势来讲，非常了解国内高校到底需要什么，有强大的动员能力、组织能力和协调能力，这一点可能是在这个领域上，其他的机构、其他的部门是比不上的。但另外一点，由于当时政策环境所限，教育部缺乏这方面的资金，所以很难通过教育财政手段来解决这个问题。财政确实有一定的拨款，但是这个拨款都有原有的使用用途，所以没有办法解决当时各高校面临的非常迫切的问题。反过来，我们看李嘉诚基金，李嘉诚基金会有充足的资金，有真诚的支持内地教育发展的意愿，但是另外的，协调有弱势，它的弱势是当时它缺乏足够的影响力、动员能力和组织能力，来把想法真正付诸实践，所以是它的弱势。这两点，大家看的非常清楚，一方的弱势正好是另一方的优势。所以这样双方的结合，可以说非常好地实现共同的愿望，设立长江学者奖励计划，成为享誉中外的国家高层次人才计划的重要品牌，目前为止，共支持了194所高校的3041名教授，其中包括特聘教授、讲座教授、青年学者、院士等等，而且随着政策环境的改善，2011年，新的长江学者奖励计划，全部经费都是由中央财政来负担。可以说，长江学者计划对促进我们深化改革起到非常重要的作用。所以刚才我们大家提到的在各方面还可以做的，待会儿还可以有很多的讨论，但是在推动改革、推动公共治理体系方面现代化，可以说有更大的潜力。

3 发展健康PPP

最后，对发展健康PPP的建议。

首先，要明确政府在PPP中的主体责任。提供公共产品和服务是政府的责任，所以引入PPP模式，并不是说政府要从这个主体的责任当中退却，这只是一个任务的转移，但并不是责任的转移，政府仍然是这个责任的主体。另外一点，引入PPP模式，政府应根据提供方式的变化调整自己的角色，从公共服务的直接提供者变为公共服务的监管者，这对政府能力提出更高的要求。首先，我想你要有一种参与市场博弈的能力，要跟很多企业签订合约，来共同合作，那你要了解市场的规则。另外一点，要有一个运用法律和制度解决纠纷的能力。换句话说，原来传统的向事业单位提供公共服务，随时可以用行政命令来解决问题的方式现在不行了，大家是市场制度环境下的公平合作的伙伴，有问题，我们都要依靠法律，依靠规则来解决。

第二，要明确适用的领域，并不是所有的公共产品、公共服务都适合引入PPP。这里面可能在适用范围里也要考虑，包括主要针对准公共产品的领域，可能更加合适，比如所谓的俱乐部产品类型的。

第三，保障公共价值。因为这一点，大家也知道我们在政府和企业，价值体系是不一样的，所以怎么样在这个合作过程中，既能够保证公共价值，同时也能让企业的利润合理体现，这中间可能也需要双方互相去协调。要保证这种项目、事业治理架构能够真正有一个合理的治理体系，这里面有很多可以借鉴的。

第四，激发市场竞争。我想PPP并不是要通过政府来培育新的垄断型的企业。实际还是要培养多元化的服务主体，这方面，要能够引入更多的市场机制，能够保证公共产品提供过程，能够市场供给主体，这一点做不好，可能导致政府扶持企业成为新的垄断。另外一点，要保证对运营风险有所监控，有可能很多项目是比较长期的，在此过程中，干脆把收益留到现在，风险留在最后，也会成为PPP项目的隐患，所以必须要及时识别风险，包括信誉风险、制度风险，都需要进一步去做完善。

最后一点就是要提升政府能力。首先，汇聚公众需求的能力，传统来讲，基本是政府给什么，老百姓需要什么，但随着经济社会发展的不断改善，可以说公众对公共服务的要求、需求更高，也更加多元化。在这种情况下，在有限的公共资源怎么去使用，即使使用PPP这种方式，毕竟还是有限的。怎么样能够识别公众的需求，真正能够保证我们所提供的公共产品是老百姓最需要的，这点也需要政府在这方面下很大的力气。另外一点，刚才已经谈到，运用市场机制的能力，包括监管市场主体的能力，尤其在服务质量、安全监管等方面也是特别需要考虑的。我们在本届论坛上，特别强调简政放权，但同时要加强事中、事后的管理。

4 PPP是推进国家治理现代化的有效途径

最后，PPP是推进国家治理现代化，解决市场失灵与政府失灵的有效途径，在中国现代化建设过程中，有广泛的应用前景，应大胆实践，积极探索，勇于创新。但另一点，PPP也不是灵丹妙药，不是说什么场合都把PPP滥用，所以我们需要政府、企业和学界多方合作，深入研究，学习国际经验，归纳中国实践经验，提炼成功模式，加强国际交流，让PPP在落实“十三五”规划，建设小康社会中发挥更大的作用！谢谢大家。

来源：财经网、PPP操作实务及案例分析