近日，北京市环保局通报了APEC会议空气质量保障措施效果初步评估结果。经测算，APEC会议期间北京市主要大气污染物排放量同比均大幅削减，达到了近年来同期最低。对此，北京市环保监测中心主任张大伟直言：“与不采取措施相比，采取措施使会期北京市PM2.5日均浓度值平均降低30%以上。”

    只是，APEC之后的北京，临时假的成果能否“保鲜”？清华大学公共管理学院副教授陈玲在接受中国经济导报记者采访时表示，这些成果主要依靠强制的行政命令达成，未必可持续。但此次APEC期间采取的一系列措施是一次难得的政策试验，为我们今后制定政策提供相应的数据支持，从而选择更为合适的政策尺度。

有一种蓝叫“APEC蓝”

    小辛家住北京南城，工作地点却在北城，因此每天开车上西二环，一路堵过广安门、长安街、西直门，全程花费1个小时是常态。这个时间也是一般北京人的常态——根据中科院发布的《中国新型城市化报告2012》显示，北京人以平均52分钟的上班时间登上全国城市榜首。而北京市交委的最新数据显示，去年北京平均每天堵车已达1小时55分钟。

    对于已经习惯了“堵在路上”的北京人来说，APEC期间的道路畅通成了一件值得纪念的事，不少网民甚至激动得上传了“一路畅通”的照片，并附以诸如“停车场终于变回了大马路”、“燕郊到国贸坐公交居然只花了25分钟”之类的感叹。

    其实，畅行还只是其中一半原因，还有一半要分给沿路的好空气。APEC期间诞生的一个新句式是：有一种蓝，叫“APEC蓝”——特指会议期间的好天气。事实上，尽管此前气象局预测北京将在APEC期间出现两次空气重污染，但从11月3日开始直至11月12日，醉人的蓝天只爽约了一天而已。而根据今年前10个月的数据，北京空气质量优良的天数还不到40%，“雾霾”几乎已经成为北京的代名词。

    好路况加好天气，像小辛这样心情也跟着好起来的北京人不在少数。APEC后，环球舆情调查中心针对北京16个区县居民展开调查显示，84%的受访者对会议期间的空气质量表示满意，甚至有56.9%的受访市民愿意将单双号政策长期实行下去。

叫好声背后的代价

    早在10月上旬，北京市政府就发出通知，要求除会议保障部门和维持城市运行部门之外，其他在京中央国家机关事业单位、社会团体及北京事业单位、社会团体在APEC期间休假6天，其他企业和社会组织也可根据实际情况安排放假。

    伴随着假期突至，市场迅速作出反应——一系列应景的APEC旅游线路纷纷推出，将这些休假人群的目光吸引至京外，并成功带走其中的一部分人群。据悉，放假消息传出后，多家旅行社迎来了一拨旅游报名小高潮，一些热门路线甚至在两个小时内就从人员寥寥到爆满。

    接着是以限行来缓解拥堵的交通。APEC会议期间，北京实行10天的单双号限行措施，自驾车出行比例初步估计减少了35%左右。同时，7成公车停驶，也为路面上车辆的减少贡献了一份力量。然而，尽管北京市交通部门增加了400辆公交车，并相应提升了出租车出车率来保障居民出行，但APEC期间仍然出现了“公车挤”、“打车难”现象。

    不仅北京限行，北京周边的天津、河北、山东等省市也都实行了紧急限行。此番限行从范围上已经超过了2008年的奥运时期，限行的意义也不止于缓解拥堵，而是更加明确地指向了空气治理。

    事实上，此次APEC会议期间，北京最大的敌人还是雾霾。为此，针对雾霾治理的措施也最严苛。除了多地联合限行，还有多地联合协作防治。

    北京方面，会议期间“大气污染物排放重点企业停产限产方案”明确了全市69家停产和72家限产企业的名单及要求；全市除抢险抢修工程外，所有施工工地停止土石方拆除、石材切割、渣土运输、喷涂粉刷等作业，其中，五环路以内和会议召开的怀柔区停止所有建筑工程施工作业。

    北京之外，山西加强燃煤电厂和常年运行燃煤锅炉的排放监管，依照距离对不同城市划分不同控制区，采取不同强度的限产措施，以此降低工业污染物的排放量；山东省对部分工业企业实施停产限产、对部分有污染环节施工的建设工地实施停工；河北省全省范围采用卫星遥感和无人机航拍，实时监控秸秆焚烧和烧山、烧荒行为，并对实施停产、限产的重点企业和停工工地，实行驻厂、驻点24小时专人负责制。

难得的政策实践

    道路畅通与“APEC蓝”，会议期间的这些成果能否持续？陈玲的答案是否定的。她向中国经济导报记者表示，APEC会议期间的这些成果肯定是不可持续的，因为其一，这是以经济生活减半为代价换来的成果，对日常的经济、社会生活造成的影响太大，这样的政策必然是临时性的；其二，以强有力的行政手段来干预社会经济生活，这种做法本身也不可持续。“出台公共政策应该有一个科学、合理的过程，程序上要有合法性，让全社会形成稳定预期、进行自主调适。如果政府总是抛出各种紧急措施，哪怕都是‘天上掉馅饼’，也会让大家无所适从。”陈玲说。

    不过，虽然成果可能是暂时性的，但陈玲认为，这次采取的一系列措施是一次很好的政策试验。“之前不可能有这样的条件，以如此大的力度调节经济生活的方方面面。我们的政策数据只能依靠建模来进行测算。”陈玲说，此次APEC最后的数据显示确实取得了好的成效，说明空气污染就是经济活动的过度集聚造成的；同时也说明我们之前的节能减排、环境监管等工作还不够充分。

    而凭借这次难得的政策试验，政府今后制定政策也有了更加全面的数据支持，可以借此选择更为合适的政策尺度。

    其实，早在今年年初有关APEC会议的通报会上，北京市环保局的相关负责人就表示，重要的还不是为了北京市的“脸面”，而是借会议的良机，找到尽可能多的空气污染源和治理的办法，这对全体市民都有好处。此番言论，似乎也颇有几分“以会试霾”的意味。

    政策试验的意义之外，回顾此次诸项机制，坊间提及最多的莫过于区域联防联控机制。有学者表示，区域合作、联防共治对形成“APEC蓝”居功至伟，今后也应避免以邻为壑、加强区域协调。不过，陈玲也提到，此次区域联防联控中，仍然是行政命令起主导作用，如果是常态化的联防联控，需要有更谨慎的政策设计，应该建立在区域间信息共享、成本补偿、协同发展的基础之上。

   “比如河北省的产业布局中，重化工业占据主要位置，但是北京治霾需要河北减排，会影响到河北的经济发展，那么北京市就需要给予河北省一定的补偿。”陈玲说，“即便京津冀愿意坐下来谈补偿机制，这也还不够，因为现在的官员考核体系仍以GDP为重，而减排势必会影响到GDP，这不是补偿能够解决的，因此需要从国务院层面，从协同发展战略和政府治理模式开始改变。”

相比行政命令下发挥重大作用的区域联防联控机制，陈玲认为，更需要持续的是较高的监管能力和监管强度。今年3月1日开始实施的《北京市大气污染防治条例》中，针对在用机动车排放污染物超过规定排放标准的，处于300元以上3000元以下罚款。但此次会议期间，一律按高限3000元处罚。“以往环保部门在环境监管和行政执法上不是很有力，但其实对排污单位进行日常监管时需要较高的监管能力和强度——既要通过建设设备、增加网点、扩展队伍、完善标准和流程等提升监管能力，也要将监管强度维持在一个适当水平。”陈玲说。“建设监管型政府，让全社会形成稳定预期并自觉减排，这才是可持续的机制。”

（本文来源：《中国经济导报》  2014年11月22日版）