2014年4月24日下午，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）第108期学术沙龙在清华大学公管学院举行。CIDEG访问学者、原香港特别行政区政府环境局副局长、香港特别行政区政府中央政策组特约顾问潘洁博士做了题为“环境决策的困境与对策”的精彩报告。北京大学环境科学与工程学院徐建华副教授作为点评嘉宾发言，清华大学公共管理学院齐晔教授主持了这次沙龙，CIDEG副主任、清华大学公共管理学院陈玲副教授等三十余名师生出席了这次活动。

  潘洁博士从担任香港特别行政区环境局副局长期间的工作经验出发，分享了香港环境政策的制度和决策过程，以及在社会变迁中环境决策所遇到的困境；并以大珠三角地区的空气污染治理及香港都市固体废物管理等实例，探讨因应社会变化的制度更新。

  发言稿要点如下：

一、香港环境行政的制度、组织和流程

   潘博士介绍了香港政府架构以及环境决策的流程。

   她表示，环境局是决策机构，其决策依据来自环境保护署。环境局人员很少，主要包括局长和副局长，以及其他行政人员。而环保署是一个专家云集的地方，成员多达1600多人，包括几十个博士。环保署的责任是就一些空气、水等与环保相关的政策领域收集资料、开展研究，有时会和大学或者社会上其他的机构共同担任相关的研究课题。环保署形成一个初步的政策的想法，并送交环境局决策。

环保署负责空气、水质、保育、固体废物管理、环境评估等范畴，而渔农护理署则负责郊野公园的保育。

环境咨询委员会就所有环境问题向政府提供意见。政府会在政策出台之前向它收集意见。环境咨询委员会的成员基本来源于社会大众，包括大学教授、专业团体，或者是环保团体的人员等。

环境局在环保署的初步方案的基础上展开讨论，形成政策后提交给政策委员会。政策委员会是政府内部的跨部门机构，由政务司长统领，成员包括律政司司长、财政司司长，还有其他局长或局长代表。环境局的政策草案必须在政策委员会得到通过，才能提交行政会议。

   行政会议成员由特首委任，包括了香港社会上各方面的精英。行政会议就政府的政策方案提供意见，而环境政策也必须在行政会议通过后才能提交到立法会。

过去香港立法会（前称立法局）都是委任的。从20世纪80年代开始，香港的立法会逐渐引入了选举。现在的立法会有70个来自不同政党的议员，全部都通过选举产生。立法会通过行使对环境相关的法律草案和拨款的否决权来左右政策。香港的环境保护的政策很多都是用法律的形式固定下来，必须通过立法会来立法，而环境政策所需拨款也必须得到立法会的支持。环境草案和拨款在立法会通过后，相当部分由环保署执行。

二、香港环境决策的传统思路

   传统上，香港环境决策比较强调政策科学性，依赖可靠的技术；强调行政效率和利益，采用指令控制与全盘规划方式；强调法律权威和清晰职责，政策工具相对单一。比如说，环保署吸纳了众多环境工程的博士，为决策提供了良好的科学依据，而政府在选用技术方面也倾向一些已被证明为可靠有效的技术。其次环境决策也比较强调行政效率和效益，通常政府全盘规划和管理。环境决策也非常强调法律依据。比如，《空气污染管制條例》赋予政府法定权力，以制订香港的空气质素指标及订立各种防止或消減空气污染物排放的措施及要求，并界定了具体责任对象。

三、香港环境决策的背景转换

   在20世纪80年代以前，由于香港的立法会由委任议员组成，所以以技术、效率、效益为基本理念的政策方案基本能够比较顺利地走过各个相关决策部门，得到立法会的配合通过法案得到拨款。但是立法会纳入选举成分后产生了变化。如今，香港十八个地区的区议会也引入了选举，不久的将来，所有区议会议员都将由选举产生。80年代以来，本地及国际环保组织在香港也日渐崛起。商界参与环境保护政策和立法的越来越积极，再加上媒体影响力的日渐增加，这些对香港环境决策都产生了一定的影响。

   比如，香港在2004年已经开始进行讨论塑料袋收费，但隔了四年多才通过征费的相关法律。2009年实施征费的第一阶段只向近三千户商铺征费。直到今天，第二阶段的塑料袋全面征费还没开始。这个例子从一定程度上体现商界在环境决策中所发挥影响力。由于环境政策或许会影响营商环境，零售业界或通过政党代表，或直接向政府反映，或通过媒体表达意见影响决策。

而公众舆论对环境决策的影响也日益增加。2010年，政府拟制定一项应对气候变化的承诺，准备通过调整能源结构将二氧化碳强度在2005年的基础上，到2020年减少50% 至60%。要达到这项承诺，需要将现在的能源结构（54% 燃煤，23% 燃气，23% 核电），调整到燃煤低于10%，核电大约占50%，燃气大约占40%左右。这个政策从开始咨询形成文件，走过了各个关口，过程非常艰难。就在整个过程快要结束时，福岛事件发生了。到今天为止，还没有形成一套应对气候变化的定案，因为福岛事件影响了公众对核电的看法，恐惧使整个能源结构调整的方案失去了应有的公众基础。

   现在，司法复核越来越成为一个影响环境决策的工具。2009年，香港政府就石鼓洲兴建垃圾焚烧厂展开咨询。2012年一位居住在附近岛屿长洲的居民提出司法复核，论据是环境保护署本身是环境评估的审核人，又是这个项目的倡议人，存在身份冲突。2012年法庭就受理了，2013年7月法庭判决那个居民败诉。在司法复核整整一年半期间，由于案件在司法程序中，所有关于焚烧厂的前期准备工作全部停顿。今年二月，这位居民又提出上诉，理据是当年的环评未有纳入PM2.5。而由于这位居民符合法律援助的资格，他的所有诉讼费是由纳税人来支付。

四、环境决策的挑战和困境

   目前香港环境方面的立法过程冗长，因为在过程中需要充分考虑到政党政治的因素。即便提出环境政策建议选择了合适的时机，也还是有可能在漫长的决策过程中受政府换届、选举、发生重大事件等因素的影响。此外，还需要从制定政策的一开始就考虑受众的接受程度，所在的地区的人会有怎么样的想法。

   在工作当中，我们经常会带着个可能是错误的假设——用数据说话。比如告诉居民这个焚烧厂没有二恶英，这个气味对人体没有伤害，这样科学地说明问题就可以了。其实在实践中，“科学”可能会受到质疑，不能把它想象得那么“坚固”，有时利益问题会超越科学的影响力。

   环保与社会多元价值，行政效率和公众参与，科技可行性与领避运动，科学可行性与公众感受等之间的张力是香港环境决策突显的困境。

五、应对挑战的策略：适应性治理

为了适应上述时代的挑战，香港政府的决策模式产生了一些变化。例如更多地采用开放式的咨询，试图通过探讨引导舆论，来酝酿共识；通过与持份者达成协议来推动政策。目前的决策，更多滴需要在科学与公众支持之间取得平衡，在效率和公众参与，短期和长期社会效益间获取平衡。

潘洁博士指出，环境政策是科学、政治、经济、价值与社会心理互动的结果，决策者应当关注转型社会多元化的正负影响。尽管各种利益左右着环境决策，但决策者与公众都仍需铭记公共利益的价值及对整体社会的担当。

徐建华副教授在点评中表示，潘洁博士对香港环境决策的制度和程序，面临的挑战和问题做了详细的介绍和分析，值得我们深入学习。此外，她指出我们大陆地区也需要对不同的利益部门如何对环境问题进行协调进行深入研究，不同研究机构在环境保护方面的研究成果应该更好地整合到一起来合理利用。

主讲人介绍：

潘洁博士曾任香港特别行政区政府环境局副局长、香港特别行政区政府中央政策组特约顾问。在加入香港政府之前，潘博士曾任香港理工大学应用社会科学系助理教授。潘博士先后在美国罗格斯大学取得政治学学士，美国哥伦比亚大学国际与公共事务学院国际事务硕士，并在香港中文大学取得政治与公共行政博士。主要著作包括《香港的政治前途》（The Political Future of Hong Kong）, 2007年由Routledge 出版社出版，即将出版《中国环境政治与环境决策》（Environmental Politics and Policymaking in China）, 由Routledge 出版社出版。