中共十八届三中全会明确提出鼓励金融创新，发展民间银行。长期以来我国基金会从事金融活动既没有得到明确的认可，也没有得到规制，其风险控制和收益方式均处于放任与限制的张力之中。为解决我国长期以来存在的基金会的金融机构性质的定位不明确、基金会从事金融活动及其规制模糊、公益领域生态链不完善等问题，本提案依据十八届三中全会精神，针对我国当前公益组织尤其是基金会发展生态、公益创投的发展以及存在的问题，就推动公益创投、鼓励在金融创新中探索公益银行提出若干政策建议。

   改革开放以来，特别是近十余年来，我国公益慈善事业蓬勃发展，参与主体大量增加，慈善资源显著增大，公益活动不断创新，统一直接登记、捐赠减免税、政府购买服务等体制和政策层面的改善也日益明显，我国公益事业的发展逐渐走出起步阶段开始向跨越式发展的新阶段迈进。在这个过程中，有三个因素对公益公益事业的制约越来越凸显出来：一是制度供给不足，相关法律法规滞后，管理规范和标准不健全、不统一，公共服务短缺；二是创新能力不够，无论在组织、项目还是活动方面，创新能力不强，专业团队缺乏，组织公信力不高；三是公益生态不佳，尚未形成公益产业链，组织及项目处于离散状态，支持系统缺乏，社会资本和公共伦理普遍不足。这些问题集中表现为公益领域的人才缺乏和资金缺乏两个方面。在资金方面，随着我国经济的持续增长，公益事业的潜在资源也不断增加。但是，由于公益领域人才尤其是筹资人才匮乏、公益组织能力不足、公益产业链尚不完整，公益融资存在困境，公益事业的潜在资源并未得到充分的运用。例如我国公益领域融资方面存在的问题主要有融资结构不合理、公益组织缺乏资金运作能力、闲置资金难以增值、新融资方式没有得到充分利用等方面。

　　在社会创新和公益创新的大潮下，针对上述问题的新型公益模式应运而生，公益创投就是其中一种。所谓“公益创投”，就是把经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念运用到公益领域。公益创投模式的出现，标志着新型公益伙伴关系的诞生。公益创投的投资主体可以包括政府，包括企业或者基金会，也可以包括个人。在运作方式上，公益创投类似于商业投资行为，它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性：公益创投并不以利润最大化为最终目的，而是兼顾投资回报与公益目标。最近几年，公益创投的实践开始在各地兴起。具有金融机构属性的基金会也积极参与公益创投，如广东省政府联合香港李嘉诚基金会共同开展的“集思公益幸福广东支持妇女计划”、四川省城乡统筹发展基金会设立弘毅公益创投专项基金支持四川省公益事业、城乡统筹发展，友成基金会联合气候组织、绿色创新实验室设立了社会价值投资基金等。

　　但公益创投在我国迅速发展之时，受到体制、机制和制度环境的影响，以及各方参与主体由于开展公益创投历史不长所导致的经验和能力的限制，存在诸多突出的问题。主要包括下面四个问题：一是在公益创投中，社会组织尤其是基金会的主体地位未得到凸显。在各地进行的公益创投活动中，虽然多数地方政府在进行公益创投时一般是委托社会组织或与社会组织共同开展，但行政主导依然过强，这突出表现在公益创投的社会参与度的不足；二是，公益创投资金来源的锁闭性，由此也导致了公益创投新型承载体创新的不足。除部分由基金会和企业开展的公益创投以外，政府参与公益创投的资金主要来源于各级民政部门的福利彩票公益金，而福利彩票公益金使用的相关规定导致公益创投的资金投向、使用范围、使用方式严格受限。这种闭锁性使得政府必须把公益创投纳入到自己的掌控范围，对建立新型公益创投承载体无疑具有较大障碍；第三，公益创投的变异。在由政府主导的公益创投中，资金的支出一般是无偿的。公益创投通常结合多种投资工具，伴随着清晰完善的退出计划，这样可以有效地拓宽支持的对象并延长支持时间。因此退出机制的设计，对公益创投而言至为关键。而在实践中，我国多数地方政府公益创投活动普遍采取无偿的现金资助方式，缺乏对其他社会投资工具的使用，更没有建立起相应的退出机制。第四，过于强调公益创投社会生态的开环，对公益创投社会生态的闭环重视不够。所谓强调公益创投社会生态的开环是指过于强调对外部力量和外部资源的使用，而对其形成自身闭环亦即能够自我支持、自我运作、自我发展的生态链还仍然缺乏。

　　中共十八届三中全会明确提出允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。这一制度突破意义重大，从此基金会等公益组织通过公益创投进入金融体系进而设立金融机构、民营银行进入公益领域开展公益创投，乃至构建整个公益性金融体系成为可能。

　　构建现代社会组织体制、发展公益慈善事业是社会体制改革的重要目标与方向，如能与经济体制改革中的金融体制改革相结合，将有助于

“ 发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展 ”。鉴于此，提出如下政策建议：

　　（一）重视基金会的金融机构属性，充分发挥基金会在公益创投中的金融功能。

　　基金会的金融机构属性主要表现为：一是募集资金，具有资金动员和集中中介的功能；二是作为财富聚集、汇集与机制，具有基金聚集、分散财富的功能；三是，资金的储存性，基金会的资金从募集到使用要经历较长的、复杂的过程，这种储存性赋予基金会较强的金融属性和金融功能；四是作为投资主体，具有保值、增值和资金融通等功能；五是资金主要来源于捐赠，具有了资金信托功能。

　　在我国基金会产生初期，基金会本有银行功能，也被当作特殊金融机构来对待，其业务主管单位也包括中国人民银行。20世纪90年代，我国乡镇普遍设立农村合作基金会,试图解决农村贷款难的问题。遗憾的是，农村合作基金会发展不久，由于产权不清、管理不善等原因于1998年7月被国务院明令取缔。但这并不是对基金会金融属性和金融功能的否定。在新的历史阶段，必须重新重视和发挥基金会的金融机构属性，尤其是要充分发挥基金会的在公益创投中的金融功能。

　　（二）形成完整的公益创投生态链，有效建立公益创投领域的闭环生态链。

　　公益创投既离不开政府、企业的力量，更离不开作为社会治理主体的社会组织尤其是基金会的参与。政府可通过制定相关政策、制度来促进并引导公益创投的战略发展方向。企业尤其是商业性银行在承担社会责任时，可以把公益创投作为一种重要的参与社会建设与社会治理的方式，实现多方共赢的局面。因此，需要鼓励商业性银行、政策性银行践行企业社会责任，参与公益，推动金融创新，为公益创投事业融资提供便利。银行业金融机构对其股东、员工、消费者、商业伙伴、政府和社区等利益相关者应承担企业社会责任，鼓励银行业金融机构参与公益创投，探索金融创新，有助于其企业社会责任的实现。作为资源提供方的基金会除了募集资金、增值保值以外，还可以建立商业实体包括金融机构来实现对公益事业长期、稳定提供资源。

　　（三）借鉴国际经验成立公益银行，形成完整的现代金融体系。

　　商业性银行与政策性银行是我国统一金融体系中并行、互补的两大重要金融机构。政策性银行乃至政策性金融的出现，其本身是对市场在资源配置过程中出现的“失灵状况”的一种合理补充，是市场经济条件下政府资源配置的一种手段。但政府也存在失灵，仅有政策性金融作为补充仍然没有对现实中的“市场失灵”做出有效回应。公益事业发展的融资困境，其根本症结在于公益性金融体系的缺失。公益性金融不同于商业性金融。商业性银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，其主要目标是盈利，公益性金融的原则是非营利性，即不以营利为目的。公益性金融不同于政策性金融。政府性金融以国家信用为基础,运用种种特殊的融资手段,以优惠的存贷款利率条件,直接或间接的为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策服务。公益性金融并不以国家信用为基础，资本金来源也不来自政府，其更主要的是通过市场手段来解决社会包括公益领域存在的金融问题。

　　在公益性金融体系中，基金会由于其产权、绩效评价、投资回报和增值保值等方面的自身特性和固有不足使其难以取代银行，商业性银行承担企业社会责任进入公益性金融体系也存在着股东利益回报、营利限制等固有约束。探索、设立公益银行，不仅必要，而且有一定的可操作性。公益性银行可针对公益领域中市场机制、政策机制的盲域不断发掘新机会。将相对“落后”的公益事业与较为成熟的金融市场进行有效融合一方面可以通过金融手段实现基金的保值增值，从而促进公益事业的独立、健康发展；另一方面可以利用公益的价值约束去规范金融市场逐利的惯性，从而引导金融功能与价值的本位回归。

　　关于公益银行，国际上有不少实践经验值得我们借鉴。孟加拉乡村银行又称格莱珉银行，专为穷人提供小额贷款服务，在扶贫领域取得了巨大成功。伊斯兰银行为部分阿拉伯、伊斯兰国家依据《古兰经》禁止利息的原则在国内建立的金融信贷机构的统称。此类银行不以盈利为目的，贷款不收利息、存款不付利息，以发展伊斯兰国家的民族经济和文化教育事业为目标，在调动一国国内经济资源、促进金融体系方面起到了巨大作用。在国内，一些地区也进行了相关探索。四川省城乡统筹发展基金会拟成立四川统发银行，为四川省城乡统筹发展及公益事业进步提供服务，得到了有关部门的重视。

　　（四）建立科学有效的监管机制，建立对公益银行的绩效评价机制。

　　推动公益创投，鼓励在金融体系创新中探索公益银行，必须基于公益创投、公益银行自身的特性建立科学、有效的监管机制，保持公益创投、公益银行的公益属性和商业手段之间的平衡。探讨出台法律，对商业性金融、政策性金融与公益性金融进行协调，构筑不同金融领域之间的防火墙，推动我国金融体系改革，构建完整的现代金融体系。

　　建立对公益银行绩效的科学评价体系。基于公益银行在金融体系中的特殊性以及其自身的使命，在其绩效评价体系上应区别于商业性银行和政策性银行。在其中，社会投资回报是对公益银行绩效评价非常有借鉴和参考意义的工具。社会投资回报不仅关注其经济效益、政策效益，更关注由投资带来的对社会、社区的改变。

原文链接：http://news.xinhuanet.com/gongyi/2014-03/14/c_126263866_2.htm