受采访人：徐建华  北京大学环境科学与工程学院副教授

访谈人：布和础鲁  清华大学CIDEG助研

伴随着我国社会经济的发展与人民健康意识的提高环境污染已成为当今中国社会无法回避的问题之一。而近年来中国各大城市重污染天气的频发，尤其是京津冀地区冬季采暖期雾霾天的持续出现，政府治理大气污染成为了关系到百姓健康福祉的重点内容。

由北京大学环境学院徐建华老师承担的《中国环境政策制定与执行研究：以大气污染防治政策为例》项目从中国大气污染的历史发展历程、煤炭消费状况、机动车保有量的增长水平及中国大气污染现状等方面入手，深入剖析了导致目前大气污染的多方面的原因。并结合中国大气防治政策的变迁过程及影响相关政策制定执行的因素更进一步分析阐述了政府职能体系在大气污染治理工作中的演变过程。而对于中国大气污染防治政策的执行体系则从执行部门、机构能力、执行手段、执行监管等方面清晰地说明了目前政府部门在大气污染治理过程中的结构性状况。最后以环境影响评价制度和排污权交易制度为两个案例从现实层面阐述了大气污染治理工作的实践情况。本研究内容丰富，覆盖面广，对于研究和实践领域都极具参考价值和借鉴意义。

下面是CIDEG对徐建华老师的访谈实录。

CIDEG：环保系统垂管改革启动后对大气污染防治起到了哪些影响？

徐建华老师：制度和机构的改革需要同时从正负两方面的影响考量。环境问题是经济发展的副产物，与经济发展的模式、工业发展的模式、甚至与人们的生活方式等多种因素息息相关。因此环境问题的管理与改善不能只依赖于环保部门，需要通过多部门间的协作完成。环保部门应当起到监督、监管的作用。然而目前存在一种对环保部门职能期待过高的现象。但是环保部门的实际权力却并没有那么大。所以在解决环境问题的时候环保部门需要与其他多部门间进行配合。环保部门在执行监督、管理、处罚等一系列措施时一般来说通过两种途径。一种是基于本部门正式的权限，通过规章制度完成；另一种是基于非正式的制度，通过部门之间非正式协作完成。环保系统垂直改革以后一定程度上规避了地方政府对当地环保部门监管职能的控制，环保部门对相关问题的监管能力得到增强，但是部门之间非正式的协作机制无形中会被弱化。原因是环保系统垂直改革以前，环保部门与其他部门共同向当地地方政府负责。但是在垂改以后这种各部门共同向地方政府负责的格局发生了变化，从而导致环保部门与其他部门间的协作得到了弱化。因此在环保系统垂直改革以后环保部门的监管权力虽然得到了加强，但是与其他部门间的联系却被弱化了。当然落实到具体实际问题时需要结合很多相关的因素。例如对于经济较发达地区而言，正式制度的影响更大；对于经济欠发达地区，可能非正式制度的影响起到的作用比重比起发达地区要大些。从整体上而言环保系统在进行垂直改革以后不仅是在大气污染防治领域，同时在整个环境保护领域所起到的作用和前景是乐观的。

CIDEG：新环保法的公布与实施在大气污染治理领域成效如何？

徐建华老师：中央政府对环境问题的重视与民众对环境清洁环境的诉求是《新环保法》出台的一个大背景。《新环保法》的公布与实施不仅在大气治理领域，在整个环境治理领域是一项很重要的改变。与以往公布的各类环境保护法相比《新环保法》在各方面有着较大改进。一方面对非法排污惩处的力度要比以往更加严格，另一方面对于公众监督非法污染物排放方面给予了更大的权限。目前针对大气污染治理措施的提高是政府治理意愿的增强、相关法律法规的完善和民众舆论的压力等多方面综合的结果。《新环保法》的出台一方面是国家意志的体现，另一方面也促进了污染治理进程的推进，对于环保执法工作提供了更加强有力的依据与法律武器。具体成效如何，还要看配套的规章制度的制定和执行情况。

CIDEG：对于改善京津冀地区散煤燃烧导致PM2.5浓度上升有何建议？

徐建华老师：依据相关的研究的确证实了散煤燃烧对大气雾霾的形成起到了很大的贡献作用。散煤的焚烧与大型集中用煤的工厂在治理尾气方面有着非常大的不同。集中焚烧可以使用脱硫除尘装置有效去除排放烟气中的有毒有害的颗粒物。然而散煤的焚烧导致烟尘的排放具有数量多、分散度高、难集中等特点。这些特点决定了不能够使用工厂集中处理的手段有效去除农户因为焚烧散煤产生的烟气中颗粒物的含量，从而导致散煤对于大面积雾霾天的形成起到了很大的作用。由于散煤燃烧产生的烟气无法集中处理，所以可以寻求更加清洁的能源来替代和降低散煤的使用，也可以使用改良的炉灶。同时在使用替代能源或者替代技术的时候需要考虑到使用替代技术在替代过程和替代之后产生的一系列的诸如政府对住户的补贴措施等成本问题，也需要考虑住户对政策的态度和响应行为。在这些方面没有深入的理解可能导致大量的投入实现不了想要的效果的状况。

CIDEG：中央政府与地方政府在执行大气污染防治法规时存在哪些冲突？

徐建华老师：从环境问题本身看，中央和地方的目标是相容的，中央制定环境目标标准和计划，地方政府来完成。但是放在全景的背景下，中央政府既想要发展经济又希望改善环境质量，然而落实到地方时很难同时完成发展经济与改善环境质量的双重目标。因此中央政府与地方政府在执行大气污染防治法规的过程中主要的冲突体现在目标的制定方面，可能在具体执行过程中需要进行平衡。同时应当考虑到不同地方经济发达程度的差异，针对不同地区采取不同的侧重倾向，尽量避免一刀切的方式。

CIDEG：环保系统垂管改革启动后对大气污染防治起到了哪些影响？

徐建华老师：大气污染防控政策需要进一步完善的地方应当是精细化的管理。精细化管理主要体现在相关政策的出台应当以帮助企业实现排污达标为目的，而非通过强行叫停或关闭排污企业，从而影响当地就业和经济发展。将企业与政府视为利益共同体，多部门共同协作，保障政策法规的稳定性，合理扶持企业的发展。