探索城市治理的现代化转型路径，从宏观层面构建顶层设计框架，是当前城市治理与发展过程中迫切需研究的问题。

近日，清华大学公共管理学院副教授、清华大学产业发展与环境治理研究中心主任助理赵静；清华大学苏世民书院院长、清华大学文科资深教授、CIDEG学术委员会联席主席薛澜；清华大学公共管理学院2016级博士生吴冠生联合在《中国行政管理》2021年第8期刊发《敏捷思维引领城市治理转型：对多城市治理实践的分析》一文。“清华CIDEG”特将全文转载如下，以飨读者。

摘  要

城市治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要维度，也是探索社会治理转型的前沿阵地。面对城市治理的高度复杂性与不确定性，中国逐步形成了技术应用与制度变革双轮驱动的治理机制。基于各地城市治理实践案例，本研究揭示了技术应用和制度变革这两条城市治理转型路径的实践情况与发展掣肘，并阐述敏捷思维如何赋能城市治理创新并引领思路转型。研究指出，区别于平衡发展与监管的新兴产业敏捷治理，针对城市问题的敏捷治理，要逆向实现在官僚制组织中嵌入敏捷文化，在基层公共事务管理方面形成敏捷的思维定势与敏捷的应对机制，才能真正推动城市治理范式的转变。未来构建更加敏捷的城市治理体系，亟需克服敏捷文化与官僚制之间的张力，向基层赋权赋能的同时更要赋予治理过程更多的容错空间。

文章原文

一、引言：破解现代城市的治理难题

城市治理一直以来都是一国社会治理转型的前沿阵地。城市规模的不断扩张为城市发展形成集聚效应时，也给其带来巨大的治理负担与挑战。诸多社会治理风险隐藏于城市问题背后，直接影响城市可持续发展与城市安全。事实上，对超大城市进行有效治理，在世界范围都是棘手难题。习近平总书记指出，“越是超大城市，管理越要精细”，“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”，“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。探索城市治理的现代化转型路径，从宏观层面构建顶层设计框架，是当前城市治理与发展过程中迫切需研究的问题。

数字化是全球城市治理的重要转型方向。数字时代的到来正在重塑国家在各个领域中的治理安排，与之相伴，国家治理的政策工具也从效率导向、鼓励竞争与激励的新公共管理范式逐步转向聚焦于整合协调、精细化服务以及治理数字化的数字治理范式。[1]新世纪以来，全球各地都积极利用新技术展开治理转型实践，数字治理被提到了前所未有的高度，[2]呈现出“数字空间”的政府发展形态，[3]政府也开始转变与其他治理主体或私人部门的互动关系，探索适应性治理模式。[4][5]尤其是在新一轮的城市治理转型实践中，数字技术正在以其独特的系统性与开放性回应政府在城市治理领域的多重需求。这其中，中国城市治理技术应用的实践备受全球瞩目，新涌现的城市大脑治堵、二维码乘车、信访维稳、智慧监管与安防、在线政务平台、科技应急管理等无不吸引关注。各大城市不仅掀起了一股城市治理数字化转型的热潮，并在治理方式上表现为多元化和差异化的叙事。本文试图探究，在中国多样化的数字化转型探索背后，是否隐含了对城市治理思路转型的共性需求？

为回答城市治理如何“像绣花一样精细”这一重大命题，中国针对城市治理的精准识别需求和高效匹配供给进行了有益探索与实践，逐步形成技术导向与制度导向两种城市治理转型思路。网格化管理、智慧城市、城市大脑、数字政府、两张网等多样性的治理实践，呈现了技术应用如何能让城市治理变得更聪明、更智慧；而北京开展“街乡吹哨、部门报到”，“闻风而动、接诉即办”改革，浙江推行“最多跑一次”改革，则是通过瞄准城市基层治理体系的制度短板，以体制机制创新来推动城市治理转型。事实上，城市治理面临高度复杂性与不确定性的各类问题，存在大量不断浮现的治理难点、盲点，这要求城市治理既要在效率层面提升处理速度与数量，又要从机制层面保障城市问题能够被灵活应对和妥善处理。虽然技术应用能为城市治理提供新的有效解决方案与解决手段，但现实中随之出现的技术刚性与技术风险不免带来新的治理挑战。更为重要的是，城市治理需依赖制度变革引领治理思维与治理文化转变，从而以宏观层面的路径指引和强制性制度变迁的驱动力来实现治理效能提升。其中，制度层面的变革如何能更灵活地适应技术变革、而技术变革如何能够更加敏捷地推动制度变革，形成制度变革与技术变革的正向循环反馈，是当前城市治理转型的核心突破口。

第四次工业革命以前所未有的速度、广度、深度驱动人类社会生产生活方式发生深刻变革，随之而来的高度复杂性和不确定性也导致传统的组织决策模式因过于僵化而难以应对新需求、新问题、新挑战。多种治理逻辑被学界提出，用以应对快速变化的外部环境。[6][7][8]其中，一场敏捷运动正伴随各国政府数字公共服务创新而悄然兴起，[9]-[11]敏捷治理应运而生。那么，敏捷思路是否能够引领改进城市治理的制度变革，有效应对技术应用的刚性与制度变革的政治性，抑或是综合发挥技术应用与制度变革的协同优势，真正实现治理的效率提升与灵活应对？除了制度变革和技术应用的转型思路外，敏捷是否可成为另一种更为合意的城市治理转型思路？这将是本文的重要关切点。本文回顾了现代城市的发展与治理实践，从中国城市治理实践出发，分析了当前技术应用和制度变革的两类实践情况与发展困境，并提出以敏捷为导向的基层治理思路和推动城市治理体系更加敏捷的相关建议。

二、现代城市治理问题与中国实践

（一）现代城市的发展与治理实践

随着全球经济社会的快速发展与进步，城市问题逐步成为各国国内治理的重点，并与城市发展与社会治理等问题融合为一体。依据联合国2019年的测算，到2030年全球将会有60%人口生活在城市，百万人口城市数量将从2018年的548个增至706个，未来的众多公共政策问题都将源起于居民的城市生活。过去数十年，全球各国都针对城市问题积极探索实践，形成了三种主要的城市治理发展模式：一是从战略层面提出数字城市、智慧城市、智能城市等，将产业规划、城市规划与城市发展相结合，塑造城市发展的新模式，如伦敦、新加坡、多伦多等[12]；二是从政府管理角度应用新技术，迅速开展电子政务建设，以提升城市问题的解决效率，塑造政府服务新模式，如美国提出全面数字政府战略，多个城市外包建设政务平台；三是从社会治理的源头上快速回应需求，例如多个超大城市通过运行城市热线平台实现第一时间获取社会诉求，塑造公共治理的新机制。如纽约市政热线311、北京市民服务热线12345。新世纪以来，中国愈加重视城市问题并建设相关机制，三种主要的城市治理发展模式都可在中国城市治理实践中看到。

与传统城市治理不同的是，现代城市治理面临多重挑战，要同时解决治理方式的分散性和治理对象的不确定性。一方面，城市治理逐步走向分散治理形态。城市治理涉及一国经济社会发展的诸多痛点和难点，其往往也与社会治理交织在一起，是对一国多元主体互动协作与风险应对能力的考验。基层治理涉及大量公共部门和私人部门的互动，需要在多元主体之间构建合作机制以实现各自分散行动不能完成的治理目标。[13]另一方面，城市治理需应对不确定性。新兴技术完美契合了超大城市精细化管理的需要，而纷繁复杂城市问题也为技术发展提供了绝佳的应用场景。但是，伴随着新经济和消费互联网的兴起，城市治理因不断浮现的新问题与新风险而愈加复杂。数字技术所带来的技术滥用、隐私保护、故障风险等极大增强了城市治理的技术复杂性，而城市管理内容和对象呈现出的业态复杂性也给治理带来更多难以预料的挑战。这对城市治理的精细化程度和问题解决速度都提出了更高的要求。[14]

在新兴技术应用的背景下，城市治理方式的分散性和治理对象的不确定性表现为如下三个发展趋势：其一，城市问题参与主体增多。新技术应用面向公民提供了即时、透明、多元的信息来源，使公民参与社会治理的方式、途径产生了改变。随着公民意识的觉醒、各类社会组织的参与、新兴技术公司的介入，城市问题识别和解决进入到多元共治的情形中。参与主体的增加，不仅对政府做出回应的速度和效率提出更高要求， [16]也让治理共识的达成变得更加困难。多元价值因素被更广泛地讨论与考虑，在一定程度上制约了城市问题的解决，甚至更容易引发以前不曾出现的城市问题。其二，城市问题的复杂性变高。新技术应用场景的丰富，让城市治理的诸多问题不再是单一维度呈现而是复杂问题交织，构成了对国家内部管理体系和治理结构的挑战，包括跨部门、跨层级、跨条块的问题解决能力和部门间的合理职责分工。并且，城市治理往往受限于紧张的公共资源，某些问题一旦决策进入实施则很难推倒重来，面临很高的治理成本。因此对城市问题的界定和解决需要有连贯统一的思路，且只有进行跨部门思考与合作才能寻找到行之有效的办法。其三，城市问题的风险性提升。在新兴经济迅猛发展的社会中，居民生活中面临的各类风险和不确定性内化于城市的方方面面，城市治理面临日益精细化的发展需求，并且风险问题呈指数级增长。不可预期事件因而发生地越加频繁，例如近年来出现的共享单车无序堆放、外卖骑手道路风险、城市安防系统风险等。这些层出不穷的城市问题往往还仅留给城市管理者有限的治理时间。

（二）中国城市治理的现代化实践

中国城市治理的现代化实践源起于2003年的北京网格化管理创新。网格化管理模式在随后十几年中被迅速扩展到全国，多地城市治理实践均可看出网格化管理的雏形。网格化管理依靠高度网格化的基层组织对问题和信息进行自下而上的提取，其不仅革新了技术治理工具，还可再造建构基层社会组织秩序和条块关系。但如何打破封闭网格并实现赋责赋权同步，依然是网格化管理面临的长期困扰。例如，在网格化管理中，问题和信息的提取是自下而上分散式，而管理和解决则经常依赖行政下派。

近年来，中国城市治理效率随着新兴产业的迅速崛起和技术创新的不断应用得到了极大提升。各地政府不仅依托新技术探索了政务数据打通、大数据平台建设等政府管理优化路径，还充分利用了大数据、人工智能技术辅助以实现治理精准化，甚至还在城市安防、警务、金融等领域应用了以人脸识别、指纹识别、虹膜识别等为代表的生物识别技术。同时，政府与企业在城市治理中的协同创新也日益显现。一批互联网巨头企业开始为城市治理提供一篮子解决方案和一站式架构服务，或者多个企业从不同场景切入联合助力城市治理。

基于新兴技术与数字经济发展，中国城市治理也出现了多样化的实践，典型代表有：浙江“最多跑一次”改革和起源于治堵的杭州城市大脑，上海“人民城市”减少群众跑腿的网格化升级版“两张网（一网通办，一网通管）”，北京“吹哨报到”与“接诉即办”体制机制改革，以及广东数字政府建设、深圳智慧城市探索、贵州大数据治理等。依据城市治理转型思路是技术应用型，还是制度变革型，以及城市治理实践的对象是面向居民或产业的外向型，还是面向政府的内向型，现有城市治理实践可形成如下分类（表1）：

表1：主要的国内城市治理实践与比较

典型技术应用驱动的城市治理转型是杭州ET城市大脑和深圳智慧城市探索，他们呈现了技术变革及应用如何能让城市治理变得更聪明、更智慧。新经济企业代表阿里巴巴充分利用其阿里云系统强大的存储计算功能开发城市大脑平台，与杭州市政府的合作实现了从“治堵”（交通大脑）到“治城”（城市大脑）的转变，是技术赋能城市治理的典范。尤其是在新冠疫情期间，杭州闻名世界的“健康码”打造了数字技术助力基层防疫的新模式。[17]与此类似，深圳智慧城市建设吸纳了众多本地高科技企业参与，形成了华为服务政府“数字地图+掌上治理”、百纳九洲开发警务系统、腾讯建设“智慧住建”房屋租赁系统、平安研发“i深圳”政务APP、前海九慧创新金融服务平台等众多实践。深圳在通过新兴技术治理各类城市问题的同时，还实现了智慧城市建设与新一轮经济创新发展的密切结合。当然，与杭州城市大脑主要面向政府端改造不同的是，深圳智慧城市更多面向产业端，在此过程中企业研发与城市产业布局发展深度融合，呈现出外向型城市治理实践特征。

典型制度变革驱动的城市治理转型是北京“吹哨报到，接诉即办”和浙江“最多跑一次”改革，他们通过瞄准城市基层治理体系的制度短板，立足基层并充分体现了“以人民为中心”的转型思路。北京市的改革通过下沉执法与编制改革赋予基层指挥调度权与人力资源，以促进块块和条条间统筹，并通过先进技术赋能的“12345”市民服务热线回应群众诉求，将服务接收者和需求诉求人双结合，形成自下而上倒逼的改革。浙江省推进的“最多跑一次”改革强调改革机制与行政权力运作体系的建设，利用政务大数据平台提升了治理效率，经历了制度标准化规范化、公共数据互联互通、政府数字化转型三个发展阶段。[18]北京与浙江的改革体现了制度改革和技术应用并举、组织再造驱动的管理转型。其中，浙江改革实践主要面向的对象为居民端，而北京改革实践则更多强调政府内部流程再造。

制度变革驱动与技术应用驱动这两种转型模式，在面向政府内部与政府外部实践时，都会遇到相应的治理难题与转型缺陷。一方面，由于缺乏顶层设计和体制机制改革，技术应用驱动的城市治理可能会面临多元参与不足、碎片化现象明显、数据资源互联互通共享不完善等问题。且过于侧重技术改革而忽略制度改革会导致对数据技术的过度依赖，难以真正解决城市治理的关键痛点。另一方面，制度变革驱动的治理实践也存在不少问题。例如，多地实践过程中都存在上下协调不畅，主要表现为权力运行碎片化与政府科层制结构的不协调。简言之，技术应用与制度变革面临的困境主要表现为技术刚性难以短期内克服，而政治势能与高位推动也往往不可持续。因此，想要形成真正双轮驱动的治理模式，应探索系统建立每个环节流程的灵敏性，克服中层组织上下衔接的碎片化，真正将技术应用优势与制度变革优势共同发挥。

三、“技术-制度”双轮驱动城市治理

针对如何实现良好的城市治理绩效，学界的观点和相关实证研究可归结为技术和制度两条治理路径。技术路径是通过信息集成和技术应用来解决城市治理过程中的信息供给、传输、处理问题，以效率优化来实现为城市治理赋能。首先，学者认为技术让城市精细化治理成为可能，并将之归纳为技术型治理或技术应用。[19]一是城市治理应用技术手段可实现问题发现与问题解决的有效匹配，例如网络化管理。[20]二是技术可为治理创新赋能，形成一套解决公共问题的新机制。新兴信息技术推动操作层面的信息公开、信息流通与信息应用，降低三大治理主体之间及治理主体内部的信息不对称问题。[21]其次，学者指出技术应用能力是影响到技术应用效果的关键[22]：一是技术应用需要政治驱动，只有上级的高度关注才能驱动技术应用的广泛使用和效果提升。学者在论证技术理性推动中国智慧城市发展时，发现一把手政治支持存在显著影响。[23]二是技术应用并非万能，政府既要承担巨大的花费，不断更新系统和投资运营，也存在技术失败的风险，例如灾难性的故障引发治理风险。[24]

制度路径是通过再造治理关系与组织秩序形成新的治理机制和治理文化，以探索适宜的城市治理模式来改善治理效能。在制度变革中，最受欢迎的协同治理理念强调通过民主协商与共识形成来解决问题以实现良治。但诸多现代城市问题的协商与共识很少能在第一时间内达成，并且问题总处于不断变化之中。针对于此，有学者提出公共组织与人民的关系是平等而非协作，以“最多跑一次”改变政府内部工作划分等来论证了人民在治理中可以发挥的作用。[25]也有学者提出推动治理重心下移是实现良好治理效能的关键，基层治理结构因而能够适应性调整和转换。[26]近年来，学者们普遍认为制度变革思路下的城市治理转变是对现有体制下基层治理模式缺陷做出的技术化、工具化修正和弥补，包括解决问题驱动的治理机制改革[27]、面向公民和决策者的双层嵌套治理界面[28]、条块整合和社区整合的双重整合机制等。[29]但事实上，制度变革发挥了更深层次的作用，如数字技术可支撑政府组织变革，信息源的开放性和即时性让政府从传统的业务逻辑中剥离，摆脱对特定科层制结构下运转模式的依赖。[30]依据政府与非政府行为者之间责任与决策权的分享程度，治理机制在数字化政府环境中可呈现为多种类型。 [31]

在面对现代城市治理的不确定性和复杂性时，中国逐步形成了以技术应用和制度变革为核心的“技术-制度”双轮驱动治理转型逻辑。在技术应用驱动的逻辑下，新技术适应了数字化治理的转变，不仅解决了城市治理亟需的效率提升问题，城市问题的识别也高度依赖数据。技术通过三个方式推动城市治理精准化和服务高效化：一是技术降低了知识发现的成本，解决了当前的信息爆炸等问题；二是技术便捷了政务资源共享，实现了全生命周期管理；三是技术重塑了政府流程，优化了信息处理速度。在制度变革驱动的逻辑下，政治势能推动制度变革，迭代新的基层治理逻辑来实现灵活应对问题。近年来的决策科学化、放管服改革、协同治理都取得了较好的制度变革效果。政府通过体制机制创新，不仅修正行动策略，还能够对政策目标和价值诉求进行灵活的变革，增强了城市治理的灵活性。

图1 城市治理的“技术-制度”双轮驱动机制

无论是技术应用还是制度变革，都存在其固有的缺陷。在技术应用逻辑下，治理所获取的数据是否反映真实客观情况？由谁来判断城市治理中需要解决的问题类型？这些问题刻画出了城市治理的技术路径缺陷——存在技术刚性。若过于依赖技术手段解决问题，则无法从源头上灵活应对城市问题的浮现，以及形成有效的解决方案。在制度变革逻辑下，其治理转型必须通过长时间的政治势能驱动，[32]这将对基层治理的公共资源和人力带来挑战。值得注意的是，数字化转型并不意味着自动提高协同效率，只有形成中间科层机构的灵活性才是关键。但当前诸多制度改革让中间层仅仅成为了上传下达的工具，或者仅通过压力和技术提高效率，长期难以解决的灵活软性机制与官僚硬制度张力，这才是当前更值得关注的问题。

“技术-制度”双轮驱动可在一定程度上解决效率提升和灵活应对的治理掣肘，但想要实现较高程度的治理转型则需探索新理念引领下的城市转型：破解制度路径依赖政治势能的困难和技术路径面临技术刚性的难题。适应性治理、协同治理、实验主义治理、多中心治理等新的治理概念和治理模式相继提出，用以应对具有不确定性、动态变化的治理难题，同时还强调去科层化和打破“命令-控制”的治理逻辑。这些新型治理模式在要求多元主体参与治理进程、构建更为灵活治理结构等方面体现了诸多特点。但是，在引领城市治理转型需要同时打破政府技术应用的刚性和解决政府政治势能的持续性难题时，这些治理思路却显得适用性不足。相对而言，近年来兴起的敏捷治理是以政府实践为中心的一类治理理论。其思路被更广泛运用于产业监管、电子政务和公共部门治理等方面，通过在多主体间灵活分享责任，以适应快速变化的环境。[33]

缘起于政府技术外包的敏捷思路为城市治理提供了有益借鉴。新公共管理思潮下，外包是解决政府能力与技术不足的主要途径，但是外包合同管理过程过于注重绩效，导致在政府软件外包设计中常出现项目失败。为此，实践者和研究者们都开始探索新的指导思路来重塑数字服务和电子政务，其中敏捷思路就是有益探索之一。2001年的敏捷软件宣言开启了敏捷软件开发方法和敏捷的研究范式。 [34]-[36]敏捷思路不仅根本性地改变了软件设计、项目管理、商业操作，还重塑了政府管理，形成了敏捷政府与敏捷治理等概念。随着政府应对问题复杂性的增加，敏捷也开始被视为嵌入在正式工作组和结构中的一整套例程和过程，具有敏捷性的管理部门对依靠改革来适应不断变化的环境、公共价值和公共需求持开放态度。越多越多组织选择通过敏捷转型来提升自身竞争力，形成新的组织领导力与组织文化，彻底改变组织应对外界事物的方式方法。例如，有学者对新兴产业监管的研究中指出要采用敏捷治理的思路，实现“同步调整”与“同等规制”，重塑治理目标、治理关系、治理角色，才能适宜新兴产业发展与监管的治理需求。[37][38]因此，缘起于技术外包和试图对政府流程再造的敏捷思路，可起到有效缓解对政治势能过度依赖、充分调动技术应用灵巧性的双重作用。

四、基于敏捷的城市治理转型思路

敏捷治理旨在构建一种能够快速且灵敏应对公众需求的治理模式来提升组织运营效率并改善用户体验。不同于平衡发展与监管的新兴产业敏捷治理（强调监管模式的敏捷与监管手段的灵活使用），针对城市治理的敏捷思路，更多强调要将敏捷文化渗透到多级部门中，形成敏捷型组织，并且在基层的公共政策决策、公共政策执行、公共问题管理与公共服务供给等方面形成一种新的工作方式和解决思路。传统城市治理的复杂性与新兴技术的应用相碰撞，让基层政府的治理难度不断加大。基层治理要解决新浮现的多元问题、克服超越职责范围的大量新难题，以及面临出台新政策以解决问题的急切需要，因而在协调多元主体进行治理前，自身亟需拥有敏捷治理的能力。只有从根本上改变政府基层治理的运作模式，才能实现最终的敏捷城市治理。本文认为，从治理对象、治理节奏、治理方式、治理关系等四个维度，近年来兴起的敏捷治理概念给予了城市治理新的启示，尤其是城市基层治理的内涵，其能够为实现城市治理的现代化转型提供一种新路径。

（一）敏捷思路下的城市基层治理

敏捷是一种思维定势，可引发官僚指挥与控制组织的文化变革。但一直以来的公共管理研究忽略了敏捷的概念，以及其对官僚组织和科层制的改变。从治理理论的视角出发，敏捷思路可有效改善城市基层治理与公共服务供给中面临的问题，其在治理对象、治理节奏、治理方式、治理关系上形成了如下四个特征：

1、治理对象：用户导向，以人为本。不同于新公共管理和新公共服务的顾客导向，敏捷治理以一种设计者思维将接受公共服务的公众和提供公共服务的工作人员都视为“用户”，尤其是后者（基层/社区工作者）身处与公众接触的一线，他们更加清楚治理实践的真实效果。敏捷治理强调从一开始就需要倾听所有用户声音，尽可能去理解他们的需求来为政策制定提供依据，力争让所有用户都能够降低成本、提高效率、提升满意度。在这一指导思路下，敏捷治理将政策执行过程中的“街角官僚”当作重要的用户，强调要充分调动他们自由裁量的积极性。社区和街道成为主要用户，其声音不容忽视。敏捷治理强调吸纳性和透明性，注重从一开始就倾听用户声音以降低民众与政府互动和沟通成本。这意味着建立“以人为本”的行政价值，体现出如何从用户视角设计一个更好的公共服务。

2、治理节奏：快速回应，尽早介入。互联网时代新型传播方式的不断涌现，使得过往那种力求全面研究分析、清晰制定政策、加强执行效率的治理模式越来越难以满足公众期待。敏捷治理强调即使是面对全新的问题，政府也必须压缩决策链条，在问题完全浮现之前就更快、更早地做出反应和介入，尤其是在涉及公众利益方面。一旦反应迟缓、被动应对就可能难以有效控制社会风险，甚至让小的城市问题演化为大范围严重的社会问题。虽然敏捷政府受敏捷软件开发的启发，但是从更广泛的管理角度来说，这意味着以有效的方式及时应对不断变化的公共需求。在敏捷思路指引下，社会问题的识别虽不能一次完全做到，但在面对问题识别困难时，回应总是比沉默更为重要。并且，还要打破决策者理想决策（理性决策）的思维逻辑，引导其关注时间与时机的重要性，注重掌握政策过程与把握治理节奏。

3、治理方式：灵活应变，渐进迭代。敏捷治理的速度不仅仅体现在“回应早”，还表现为“调整快”，即以一种更灵活的政策制定流程来提高灵敏程度，力求不因提升速度而牺牲治理效能。最为关键的是，敏捷治理承认初始方案的不完备性和变化的不可预见性，从一开始就做好准备在实施过程中持续进行学习并依据情况及时做出动态调整，从而可以“轻装上阵”而不必陷入制度锁定和路径依赖，以“干中学”的方式渐进式推动政策的快速迭代，最终不断逼近治理目标的实现。因此，针对基层问题的公共政策敏捷制定不需要一开始就把问题当作一个重大改革来进行。现代社会的政策创新并不是线性的，更不会以一个理性的、一成不变的方式进行。敏捷治理强调在执行中调试，以可转变的思路应对复杂多变的治理难题。在执行过程中允许调试是一个避免政策失败、节约政策成本的好方法。

4、治理关系：注重合作，双向互动。敏捷治理模式下，治理者只有通过与被治理者密切合作才能更加敏捷。为此，治理主体要让所有的利益相关者都参与到治理过程中，并为其提供实时反馈意见的机会，如此一来政策才能在动态评估中及时做出灵活调整。各类主体在双向动态互动中分享信息、积累知识、达成共识、协同行动，治理质量和水平由此在发现症结、解决优化的良性循环中不断得到提升乃至发生跃迁。协作很重要，但更关键的是协作不是一次性的，是从始至终无缝隙的，并且协作关系是平等的，只有合作解决问题才能实现信息共享的有效性。

表2：敏捷治理思路重塑基层公共事务管理

（二）构建更加敏捷的城市治理体系

超大城市在解决问题时逐步形成敏捷模式后，还要能够从基层治理的体制机制层面推动城市治理的根本转型，助力国家治理体系现代化。城市发展敏捷治理的核心是有效回应城市问题、控制城市风险、形成敏捷文化。敏捷思路指引可以为城市治理实现三个方面的赋能：治理效率、机构变革、政策改革。

1、为提升城市治理效率提供实现路径。现代社会城市问题的浮现速度和更替频率大大加快。单是通过政府部门自上而下的主动识别或新兴技术的积极应用都不足以匹配超大城市所需的治理效率。通过制度创新和技术应用充分结合，让公众和基层工作人员都以“用户”身份共同参与到城市治理中，以去中心化的信息生产方式为城市治理提供决策基础，既“快”又“准”的问题识别和供给匹配能够让城市的治理效率在敏捷转型中得以快速提升。

2、为基层政府机构变革提供优化策略。现代经济社会中愈来愈多跨行业、跨领域的问题交织在一起，在增加治理难度的同时，也给既有的政府职责体系和机构设置带来治理挑战。政府不仅常常困惑于部门分工的合理性，而且机构调整也存在滞后性，难以有效识别社会变化并做出准确的分工调整。倘若源自基层街乡和社会公众的诉求集中指向了基层政府体制机制不顺畅、职责体系不明确的短板和不足，实际也是为更好设计部门分工与调整机构设置、优化基层政府改革提供基本方向。

3、为推动城市政策改革提供实践依据。过往国内公共政策在议程设置阶段，往往由于信息掌握的不充分而导致改革共识难以达成，对社会和公众需求的回应多为被动式。各地城市治理实践中存在诸多通过持续政策改革才能得以解决的顽疾。敏捷思路引领城市治理尽快、尽早地的回应需求和解决问题，让公众诉求成为凝聚共识、推动改革的“粘合剂”和“催化剂”，城市治理中难啃的“硬骨头”从而通过群策群力得以化解。

保障以“人民为中心”为价值取向的公共管理实践成为可能，需要对政府官僚组织的运作治理思路进行彻底转变。在把握新技术和大数据时代机遇、利用技术赋能的同时，也要优化治理机制从而真正实现敏捷。这一过程要切实将敏捷文化嵌入在制度转型思路中，才能走向更加敏捷的治理体系以适应城市治理问题。与此同时，形成敏捷治理还需克服敏捷文化与官僚制之间存在的天然张力，给予基层官僚更多自由裁量和试错机会。第一，塑造主动变革和快速迭代的敏捷文化。政府治理对敏捷性的要求在危机管理情境尤其突出。当前多地基层治理体制机制创新能够呈现敏捷特征主要得益于政府高位推动。实现快速回应、高效办理的治理目标，应坚持将城市治理视为不断发现问题、解决问题的过程，认识到城市治理体系建设难以一劳永逸，各种工作体制机制都必须在快速迭代中得到不断优化。第二，充分下沉治理重心赋权赋能基层一线。社会治理重心下沉的核心是将权力、资源充分赋予基层一线，避免上级指令到基层落实、用户反馈之间存在过长的反馈回路。赋权基层一线应把赋权同基层能力建设相结合，真正实现赋权和赋能间的互相促进。秉承基层能力越强、赋权理应越多的发展思路，打造信息反馈与问题治理间的良性循环机制。第三，以法治思维推进城市治理体系现代化。在动态调整中逐步理顺城市治理体系中不同层级政府、条与块以及政府与社会之间的权责划分，加快推进相关法律规章的制定和修订工作，将数据融合治理方法、技术赋能治理方式、多元共治平台建设、敏捷治理工作机制等转化成制度化成果，为城市治理提供法律保障。

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